城市邻避设施实施的问题与启示——以济南市“蓝光煤气”存废为例.pdfVIP

城市邻避设施实施的问题与启示 ——以济南市“蓝光煤气”存废为例 冻冰，张军民，韩肖丹 摘要：在中国以土地城市化逆推人口城市化的快速进程中，城市规模迅速增大。在城市建设发展过程中， 相比市场对于生产性建设的快速反应，具有公共物品性质的城市基础设施建设则展现出明显的滞后性。城 市基础设施是保障城市生存和发展的支撑系统，是城市规划以及建设的核心内容，主要分为工程性基础设 施和社会性基础设施两部分。其中，部分工程性基础设施的规划选址因其负外部性，在规划、建设过程中 常导致激烈的社会争议，最终影响规划实施。本文以济南市“马山坡液化石油气罐装厂迁建”这一事件中， 一波三折的规划实施过程为研究对象，解析城市中具有“不可补偿性质”的邻避设施在规划选址及规划实 施过程中的问题以及背后的原因。指出在此类工程性基础设施的规划中，实现政府与居民之间规划信息的 对等是提高政府公信力的重要前提；针对此类规划的敏感性特征，适当前置公众参与时机，实现权利分享 是保障设施规划得以顺利实施的主要手段；确保工程性基础设施规划的科学性是规划落地的唯一依据。 关键词：邻避设施，城镇燃气，公众参与，城市规划实施 1. 引言 2011 年中国城市化水平首次突破 50%，达到 51.27%。自改革开放，城市化率超过一倍 的增速所激发的不仅是城市活力大繁荣，还有日益尖锐的城市问题。具有负外部性的城市基 础设施建设更是世界各国城市所普遍面临的难题。我国台湾地区的李永展和何纪芳就台北生 活圈内的 67项城市服务设施进行接收意愿与邻避效应调查，发现除公园、图书馆之外，其 ① 《城市规划基本术语标准》中，将城市基础设施解释为： 余公共设施都可能产生邻避效应。 “城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称”。但部分工程性 基础设施的规划选址会导致社会争议；一方面，因其同时具备必要性和邻避性，而产生“少 数必须服从多数”的形势，造成全社会和部分居民之间边际收益与边际成本的巨大偏差，产 生矛盾。另一方面，这些设施在规划和建设过程中的科学性，既是规划决策的依据，也成为 社会争议的矛头所向。 诺贝尔经济学奖得主布坎南认为：“在市场里，人们会基于自利而追求自己的福益；就 是在推崇民主和公正的政治过程里，这一规律也同样适用，因为谁都不希望垃圾堆放在自己 家的后院!” 随我国市场经济建设的日趋完善，逐渐形成以国营企业和民营企业等为市场主 体的市场机制。在城市建设中“看不见的手”②可以敏锐而精准的对生产性建设做出反应， 推进城市建设，但城市基础设施建设则因其成本投入大、项目门槛高以及社会公益性质而导 致市场机制失效。在中国社会主义市场经济制度下，对支撑社会经济发展的工程性基础设施 建设中，在利用“看不见的手”引导其规划建设的同时，更要运用“看得见的手”③保证设 施规划建设的科学性以及可实施性。 本文以济南市“马山坡液化石油气罐装厂迁建”事件为例，其规划实施过程中所存在的 问题是整个事件的核心，具有明确的昭示性，值得从学术角度进行探讨。 2. 城市规划实施概述 自 1991 年起至 2011 年中国以年均 10%的经济增长率创造了“世界上从未出现过的大规 模而持久的增长”④ 。这种强势的经济发展基础是伴随中国城市化进程发生的城市物质空间 扩张。但是，为发展、建设保驾护航的却是“摸着石头过河”的政治经济制度，在此背景下， 城市规划亦是实现城市建设科学合理的重要保障。与此同时，巨大的现实利益阻滞城市规划 规范、有序实施。多元背景下城市规划的实施需要更权威的仲裁和更完善的参与制度才能顺 利推进。 2.1 城市规划实施概念 1977 年《马丘比丘宪章》明确指出：“城市规划是个动态过程，不仅包括规划的制定也 包括规划的实施。” 城市规划实施的意义而言，就是把预定计划变为现实。肖铭博士认为：“城市规划实施， 就是把城市规划中确定的城市发展目标和其他规划内容，诸如城市性质、规模、发展方向、 土地利用、布局结构、环境常态、市政和社会等各种设施网络、规划指标等一系列内容变为