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浅析“三规合一”的问题与对策 黄清明，田姗姗 摘要：随着新型城镇化的不断推进，单一层面的城市规划已难以支撑新环境、新形势下的城市建设与发展 需要。国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城市总体规划在我国现行城市规划体系中占有主导 地位，对城市发展影响深远。但由于多方原因，“三规”存在着矛盾和冲突，难以有效地指导城市发展。 推进“三规合一”工作也顺势成为我国城市规划的重要工作。本文从“三规合一”的概念入手，结合现实 背景与政策背景论述了推进“三规合一的”重要性；进而从规划理念、规划依据、规划范围、规划期限、 技术标准、管控内容、审批机关以及信息共享等方面重点分析了“三规合一”难以开展的原因；而后以问 题为导向，从部门协同、信息共享、期限协调、标准统一等方面提出了“三规合一”的协调思路，并从推 进“三规合一”成果法定化、建立“三规合一”运行协调机制等方面提出了“三规合一”的保障机制，希 望对“三规合一”工作的开展有所帮助。 关键词：三规合一，经规，土规，城规 1 “三规合一”概述 1.1“三规”的概念 国民经济和社会发展规划(以下简称“经规”)是国家加强和改善宏观调控的重要手段， 也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据[1]。土地利用总体 规划(以下简称“土规”)是在一定区域内，根据国家经济社会可持续发展的要求和当地自然、 经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布 局，是国家实行土地用途管制的基础。城市总体规划(以下简称“城规”) 是指为了实现一 定时期内城市的经济和社会发展目标，确定一个城市的性质、规模和发展方向，合理利用城 市土地，协调城市空间和进行各项建设的综合布局和全面安排。 1.2“三规合一”的概念 “三规合一”是指经规、土规和城规在城乡空间的衔接与协调，是合理布局城乡空间， 有效配置土地资源，促进土地节约集约利用，提高政府行政效能的有效手段[2]。准确来说， “三规合一”不是一类规划，一般也不具备法律效力，而是作为“三规”协调的手段，通过 “三规”比对，发现“三规”存在的矛盾与冲突，并结合具体情况提出相应的协调路径。 “三规合一”的主要工作是在现有社会经济体制和法律框架下，理顺三个规划在规划编 制和实施管理过程中各环节、各方面的关系，有效界定规划管控边界，统一技术内容，创新 [3] 规划实施和反馈机制，建立信息化规划管理手段，实现一种多层次、全方位的融合 。 1.3 推进“三规合一”的背景分析 1.3.1 现实背景 在现行的城市规划体系中，经规、土规与城规居于主导地位，对城市建设与发展具有重 要的引导与决定作用，但由于“三规”之间存在事权重叠、内容冲突、协调缺失和指导混乱 等问题，不利于城市的健康发展。推进“三规合一”工作的现实背景主要有以下几个方面： 1.3.1.1 传统规划模式的弊端 在传统的城市规划模式中，城规与土规独立编制，缺乏协调机制，城市规模预测不统一， 用地性质存在较多矛盾与冲突，导致很多以城规为依据的规划在编制完成之后由于不符合土 规的要求而难以实施[4]。最为突出的问题就是经规确定的项目由于不能同时满足土规和城规 的要求，加上复杂繁琐的审批流程而难以落地建设，导致项目建设的效益难以及时有效地发 挥，阻碍了经济和社会的有序发展。 1.3.1.2 新城建设的现实要求 目前，中国的城镇化建设还处于快速发展阶段，各地新城建设频繁，根据中国城市科学 研究会的统计，截至 2014 年5 月，中国 31 个省份，新城、新区的总量超过 900 个，平均每 个地级以上城市要建约 3.5 个新城[4]。由于新城建设缺乏相应的人口与产业集聚基础，必须 走产城融合发展道路, 产城融合的关键在于推进产业落地带动城市发展，为使产业项目落地 建设，推进“三规合一”势在必行。 1.3.1.3 新型城镇化建设要求 党的十八大以来，我国进入了新型城镇化建设时期，过去粗放式城镇化带来的城市资源 紧缺、生态环境恶化和空间无序蔓延等问题形成的倒逼机制对城乡空间发展提出了新的要