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行政审批制度改革中自由裁量权法律规制 　　摘 要：当前我国行政审批制度改革陷入了“越减越肥”、“越审越长”的怪圈，出现了“上下脱节”、“各自为阵”以及“明放暗收，明减暗增”等突出问题，问题的根源在于改革部门对保留、取消和下放行政审批项目的巨大自由裁量权。行政审批制度改革的本质是行政自我规制，其必须遵循法治、公开、比例、行政利益排除以及监督制约原则，但改革部门的巨大自由裁量权与之存在着价值理念、运行方式、路径依赖上的悖论关系，极大地滞碍了改革的步伐、削减了推动改革的源动力、严重制约着改革的实效。基于此，文章从实体、程序、司法等方面提出了在行政审批制度改革中对该自由裁量权的法律规制措施。 　　关键词：行政审批；改革；行政审批项目；自由裁量权；法律规制 　　中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）05-0127-06 　　行政法的精髓在于裁量，但“每一种被推崇的裁量都有危险的事实相随”[1]，“所有的自由裁量权都可能被滥用，这仍是个至理名言”[2]。当前，我国行政审批制度改革（以下简称改革）开展得如火如荼，但改革部门对保留、取消和下放（以下简称保取下）行政审批项目的巨大自由裁量权却使改革的效果大打折扣。形式主义、形象工程、“数字政绩”下的一个个“行政审批长征图”、“越减越肥”的怪圈等，都应该引起改革者、学界的高度重视和认真反思。 　　一、改革之殇：行政审批项目决定中的自由裁量权 　　行政审批作为管制型政府的制度典型，是沿袭已久的国家管理经济社会事务的重要工具。在我国，行政审批与计划经济体制有着十分密切的联系，但随着经济社会深刻转型，传统的行政审批制度已无法满足建立健全社会主义市场经济的客观要求，成为了阻滞市场发育、政府转型、社会发展的痼疾。改革行政审批制度，给被束缚地奄奄一息的市场松绑势在必行，正如弗里曼所言：“放松规制是一个世界范围的、强大的和长时间的趋势。”[3] 　　在中央层面，2001年9月，国务院行政审批制度改革工作领导小组宣告成立，这标志着我国简政放权改革工作地全面启动。截止到2014年6月，国务???在十余年中先后分十批①共取消和下放了2800个行政审批项目②，占原有总数的近78.3%；在地方层面，据不完全统计，各省（区、市）本级共取消、调整审批项目超过3.6万余项，占原有审批项目总数的比例超过68.2%③。从取消和下放行政审批事项的数量来看，我国中央和地方的改革成效显著，政府大幅度地放松管制，市场行为的自主性大大“增强”，这为政府职能转变、深化行政管理体制改革奠定了良好的基础。 　　改革，当然要有数量和比例的要求，但衡量改革成功与否的标准不能简单地归结为数量和比例，更要看改革的实效，即“保取下”的行政审批项目是否符合《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第十三条等相关规定。基于调研，笔者发现我国改革（尤其是地方）的实践效果并不尽如人意。主要表现为：首先，改革陷入“越减越肥”、“越审越长”的怪圈。比如，海南省人大代表邢诒川在海南“两会”上晒出的经过30多项审批，盖有上百个章的“行政审批长征图”；2013年4月，济南市再造建设项目审批流程，但审图联合办公部门由7个增至12个，一个建设项目要经过近20个审批部门、盖近百个章、全套需8个月才能完成④。其次，改革的“统筹不足”、“上下脱节”。一些改革（尤其是地方）“精心组织”、争取“留肥去瘦”、“不伤元气”，而对被中央明确取消的审批项目，一些地方却“明放暗收，明减暗增”。再次，改革“各自为阵”，改革部门既当“运动员”又当“裁判员”，行政审批项目的决定随意性大，缺乏统一而明确的依据、标准和程序。 　　笔者认为，造成上述改革不力的罪魁祸首当为改革部门所享有的巨大自由裁量权，如可以自由决定行政审批项目的“保取下”。造成这种状况的原因是多方面的：第一，在理论方面，改革的有关理论研究滞后、不均衡，不能为改革实践提供科学、规范、有效的指导。比如，“保取下”行政审批项目依据和标准是什么、程序如何设计以及如何对其进行监督等等，均处于相对缺乏状态，这导致改革只能依赖政府部门根据实际情况来自由定夺。第二，在法律方面，传统的行政审批很多都没有实体法律依据，或者仅有位阶很低的规范依据，而对其进行改革所依据的实体法律规定更是“凤毛鳞角”，比如《行政许可法》第十三条旨在约束政府部门设立行政审批的行为，现在反而为政府部门对行政审批项目调整的自由裁量提供了一定的法律依据；在法律程序方面，我国从整体上来看缺乏一部《行政程序法》；具体到行政审批领域，虽然《行政许可法》规定了听证等设定行政审批的基本程序制度，但“保取下”行政审批项目的程序以及相关制度无从遵循。第三，行政审批专业性、易变性与复杂性的性质以及行政部门寓立法权和行政权于一体的体制决