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财政分权框架下地方政府债务问题研究 　　摘 要：我国的地方政府债务问题因与不完善的财政金融体制和地方官员激励扭曲联系在一起而更加错综复杂：没有形成合理的地方政府债务市场；地方政府债务市场是一个政府自身作为需求方占主导地位的买方市场；高达7万亿的地方融资平台债务作为我国地方政府债务的最大组成部分，是我国新出现的地方政府债务结构特征；地方政府债务市场缺乏透明度；地方政府债务存在着公平性不足、效率低下的问题等。大量非公益性债务的存在意味着地方政府过多地参与到私人市场，或者是挤占了更有效率的市场行为。我国地方政府债务管理的难点是我国金融市场治理缺陷和财政“预算软约束”容易造成地方政府投资行为“越位”，形成债务风险。控制风险，需要建立合适的地方政府债务管理框架，针对需求和供给两方面的均衡扭曲因素制定相应的政策。其中债务管理体制建设的重点是在管理框架构建上控制债务总量、调整结构和建立科学的监管模式。 　　关键词：财政分权；地方政府债务；公共池；预算软约束；监管模式 　　中图分类号：F812 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2013）03-0083-03 　　根据审计署数据，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。由此可见，地方政府性债务的特点，首先从债务总量上看，地方政府债务规模庞大；其次从债务结构来看，地方政府债务主体、来源、类型繁多，各种债务界限划分不明确，统计口径不一；第三从债务管理来看，尚未建立有效的风险监控和问责机制。 　　我国地方财政是国家宏观财政体系下的重要一环，在制度面及现实面的考虑下，中央政府并未赋予地方充分的财政自主权。面对不完善的财政分权体制，地方政府只有通过各种形式的债务来完成中央的财政任务，以及满足自身的发展需求。这种“特殊”的债务扩张，成为我们研究财政分权框架下的地方政府债务的起点。 　　一、财政分权框架下的地方政府债务成因及其影响 　　在计划经济下中央政府掌控着几乎所有的经济决策，地方政府基本上丧失了财政自主性。计划经济体制被打破后，地方政府得到了一定的财政自主权，也不可避免地产生了财政不平衡，进而刺激了融资需求。因此，财政分权内生了地方政府债务。但是，这种财政不平衡或者债务融资并不否定分权的好处。第一代财政联邦理论指出了通过多层级的政府体系提供公共产品比由单一的中央政府对所有公共支出做出决策更为有效，并且从以下几方面为地方政府借债的合理性提供理论支撑：（1）借债比税收更加符合代际公平的原则；（2）地方经济的快速发展带来更低的债务融资成本；（3）借款能够为地方政府提供财政周转资金，平滑暂时性收支缺口，实现财政收支与现金收支的跨期匹配；（4）通过借债来为地方财政赤字融资有助于促进对地方政府的问责。然而，第一代财政联邦理论并没有考虑到财政分权下的政府间信息不对称。例如，借债催生的问责机制须以剔除中央政府的兜底责任为前提。只有不存在委托代理的信息不对称，市场才会根据地方政府的财政管理水平和信誉而不是中央政府的隐性担保来决定借款规模和利率，这种市场化的问责机制才会发生作用。由于政府间转移支付的存在，地方政府的举债激励会受到扭曲。因此，要使地方政府的财政问责机制产生作用，并非简单地赋予地方政府举债权就可以建立起来。 　　同一时期不同地区由于经济发展水平、资源禀赋、公共支出成本不同，如果套用第一代财政联邦理论中基于不同思考的收入分权逻辑与支出分权逻辑，从而地方财政完全由本地税收和政府借款来支撑，就会导致横向财政失衡。这一问题可以通过政府间的转移支付即财政均等化来缓解。然而，这种中央政府的财政分配机制一旦形成，就会产生公共池和预算软约束两类问题，进而导致纵向财政失衡。原因在于政府间的转移支付降低了地方政府的税收努力，破坏了税收和债务融资的平衡。地方政府过度依赖这种“便利”的财政资源，其极端形式就是税收收入大量减少，债务规模急剧扩张，结果中央政府不得不对地方政府进行兜底。 　　1.公共池问题。公共池问题源于公共支出的成本和收益不匹配。中央政府的财政资源为地方政府开辟了一个新的竞争领域，某种程度上抑制了地方政府发展自身财源的积极性。相比地方的税收，中央政府的财政资源更加丰富、更加显性，从而地方政府将不惜以各种形式对这一公共资源展开竞争（“跑部钱进”就是一个典型的例子），因为竞争的成本最后也会不同程度的转嫁给其它各级政府。当地方政府只需支付相对较小的成本就能利用全国性的财政资源来满足自身的发展需求时，这种不完全的支出责任就会导致地方的过度支出。因此，公共池问题其实是一种变相的政府内部寻租和