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环境行政不作为规制探析 　　摘 要：环境行政不作为目前已经成为我国环境行政执法中的一个突出问题。本文通过分析环境行政不作为规制的理论基础，指出其存在的问题和危害，提出了加强环境立法、完善监管体制、健全司法审查和监督机制的建议。 　　关键词：环境行政不作为、公民环境权、行政权、可持续发展、规制 　　环境保护是我国的一项基本国策。在我国，公民环境权的实现很大程度上依赖于国家环境行政法治的保障，然而，环境行政不作为已直接或间接导致公民环境权保障的虚置，成为影响国家行政职能，制约可持续发展的重要因素之一。进一步认识和规制环境行政不作为行为，是保障公民环境权、促进社会可持续发展的必然要求。 　　一、环境行政不作为规制的理论基础 　　所谓环境行政不作为规制的理论基础，就是分析在何种基础上产生对环境行政不作为的规制。首先，环境权作为公民一项基本权利，需要加以法律的保护，环境权的规范效力从本质上反对环境行政不作为；其次，行政权的管理和服务功能以及公益性、单方性、强制性等特征，决定了环境行政不作为是一种违法的行政行为，需要在制度上加以规范和约束；最后，可持续发展的客观需要要求环境行政部门积极地履行法律赋予的职责。 　　（一）公民环境权 　　公民环境权是一项新型的基本权利，是现代法治国家公民的人权。在我国宪法目前没有对环境权予以保障的情形下，公民环境权保障的重任落在了行政法的身上，因此环境行政不作为的规制研究是对公民环境权保障的积极回应。 　　1.公民环境权的性质 　　法学界对环境权的性质有着不同的看法，主要的学说有：（1）人权说。认为公民环境权是一项人权，或是人权的组成部分。（2）人格权说。认为环境权的主体是公民，环境权受到侵犯的后果通常表现为损害公民的身体健康。（3）财产权说。认为环境权是一种财产权，“阳光、水、空气等环境要素是公民的共有财产。”（4）人类权说。认为环境权是人类这一整体或地球上的所有居民共同享有的权利。笔者认同人权说这一观点，即环境权是公民基本权利，是现代法治国家公民的人权。首先，在??人类环境宣言》等一系列国际法文件中，环境权作为一项人权得到了肯定。其次，环境权作为一项基本人权，其核心是生存权。第三，公民环境权具备作为人权的本质属性，如整体性与个体性的统一、长远利益和眼前利益的统一、权利与义务的对应性、权利实现方式的多元性。环境权既然被认为是一项基本权利，就需要对之加以法律保护。从我国环境权的实践来看，政府和各级行政组织在实现环境权、促进环境保护推进方面起到至关重要的作用。为实现公民环境权，达到保护和改善环境的目标，往往需要创设有效参与到国家环境行政管理中去的程序。因此，公民环境权的实现既需要环境权利人的积极作为，也需要环境行政相对人以及环境行政机关的积极作为，为环境权人实现环境权创造有利条件。 　　2.公民环境权的保障 　　保障公民环境权主要包括环境立法、行政职能部门的执法行为以及环境司法等方面。首先，公民环境权对立法机关的要求。主要是依法制定、修改和废止环境管理法律、法规和规章，包括制定环境基本法、自然保护法、污染防治法等。大多数环境法律规范是规定环境管理体制和公民环境保护义务，环境立法就是为了保障公民环境权。另外，环境立法还应该包括保??公众和其他环境法主体参与到国家环境管理的内容，这样对公民环境权的保护更为全面。其次，公民环境权对执法机关的要求。环境行政执法是环境行政管理主体依法对环境行政相对人采取直接影响其具体权利义务的行为，包括环境行政收费、环境监督检查、行政许可、行政处罚和行政强制执行等。另外，直接体现公民环境权的是公民参与到政府的环境管理活动中，这主要表现为程序性环境权利的行使。第三，公民环境权对司法机关的要求。在法律实践中，法院对环境保护事务的积极介入可以起到督促政府执法力度和国家立法进度的积极作用。此外，通过开展环境监督诉讼、完善现行环境保护行政诉讼制度等方式，促使环境保护行政主管部门依法保障公民环境权。 　　（二）行政权的功能及特征 　　行政权是行政及行政法的基石概念。关于行政权的概念有管理权说、执行权说等不同观点。有观点认为，行政权是指由国家或其他行政主体担当的执行法律，对行政事务主动、直接、连续、具体管理的权力，是国家权力的一个组成部分。现代行政权最大的特点就是确立了服务功能，即现代行政管理主要是为社会公众提供一种服务，其目的是实现社会成员共同利益，实现方式不是单纯的管制，而是服务式管理。公民环境权对国家行政权的要求与现代行政权的服务功能有着内在契合性。行政权提供的优质服务，直接惠及公民的环境利益，对公民环境权的保护产生直接的效果。 　　行政权与立法权、司法权相比有着自己的特征，这对于保护包括环境权在内的基本权利有着显著的影响。 　　1. 从属法律性。行政权最基本的特