关于黄鹤楼景区投资管理体制的初步建议.docVIP

PAGE PAGE 1黄鹤楼投资经营体制初步建议一、我国旅游景区市场化经营概况及政策分析我国旅游景区作为国家特殊的具有公益性质的公共资源，具有游览、文化、教育和科研等多方面的功能，在历史、环境方面的作用和与子孙后代利益的关联性等等，使得景区的经营管理有其特殊性，与一般企业和事业单位的管理存在着很大的不同。同时正因为其特殊性，使得我国经营旅游景区的经营管理模式存在众多模糊性和争议性。在旅游景区经营管理模式的实践和探索中，主要尝试解决两个问题:一是如何处理景区资源开发与保护的关系；二是如何对经营景区的企业进行有效的约束，使景区资源达到可持续的发展。这两个问题同时也是相辅相成的。处理好景区资源开发与发展的关系，关键是对经营企业的行为监督；而除了企业自身的价值观、社会责任等对自身行为的约束外，管理体制的设计和来自社会外部的约束力量也对企业的行为进行规范，从而使资源达到可持续发展。从目前我国风景区管理的情况来看，有权对我国景区实施管理的权力管理主体有这样几个:一是旅游部门：专门负责景区内的旅游开发、服务设施、组团参观和宾馆等级评定等；二是风景管理局（园林局）：专门负责景区内的山水林木自然景观管理及整体规划的审批和基础设施的建设等；三是文物局(站)，隶属于文化部门，专门负责景区内的文物古迹的管理、修缮及考察挖掘等；还有宗教部门，专门负责景区内所有的和尚、尼姑和喇嘛等出家人的管理、待遇和政策等；最后是地方政府，负责景区内的治安、物价、村镇等。表面上看，这些部门都有各自的管理权限和管理范围，分工合作，其实由于它们所管理的对象同处于一个景区内，人为的分割在实践中造成了严重的内耗，缺乏效率，互相扯皮，缺乏统一规划，影响景区资源开发和有效保护。在这种多重管理和领导的体制下，我国景区的市场化经营管理始于20世纪80年代初期，但是这一问题引起广泛关注则缘自于2001年2月四川省旅游局拟以合资、合作、租赁、承包、出让经营开发权等方式，将九寨沟、三星堆遗址、四姑娘山等著名风景名胜区以及诸多景点向海内外公开招商的做法。尽管此前已有国家景区经营权出让的情况(如早在1997年，湖南省就分别以委托经营和租赁经营的方式出让了张家界黄龙洞和宝峰湖的经营权。签订委托经营合约的北京某公司获得了黄龙洞50年的经营权，签订租赁合约的马来西亚某公司获得了宝峰湖60年的经营权)，但真正引起主管部门干涉的，是四川省诸多国家重点景区的经营权出让意向。国家建设部在《关于四川省风景名胜区出让、转让经营权问题的复函》中认为，任何地区、部门都没有“将风景名胜区的经营权向社会公开整体或部分出让、转让给企业经营管理”的权利。同年8月，建设部部长汪光熹在“全国城乡规划和风景名胜区保护工作”的电视电话会议上，特别强调“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地，风景名胜区管理不得由企业承担”，由此引发了关于景区经营权能否转让的大争论。从实践上看，一些省市区的景区经营权市场化、商业化转让并未做到“令行禁止”，相反有出让范围越来越广、出让方式愈来愈公开化、市场化之势。如北京通大公司买断了湖南张家界黄龙洞景区50年的经营权后，又以8亿多元的价格买断了湖南省凤凰县境内的凤凰古城、沈从文故居、奇梁洞、黄丝桥古城等8个景点50年的经营权；天津方舟旅行社斥资1亿元买断黄山景区内屯溪老街等两个景区30年的经营权；湖北钻石实业有限公司以500万元租赁价格租赁神农架香溪源景点50年。据有关研究成果，截止到2008年底，全国己经出让景区经营权或鼓励出让经营权的省、直辖市、自治区多达20个以上，涉及的地域范围广阔。景区经营权市场化的思路是:在确保景区资源国家所有的前提下，将景区产权束中的经营权剥离出来，并转让给非资源所有者开发经营。不管景区的经营权落到谁家，资源的所有权、管理权永远掌握在国家手里，是典型的政府出资源、企业出资金的旅游投资模式，体现了国有资源与企业资本的最佳结合。景区市场化经营后，自负盈亏，可以解决政府在景区的开发保护过程中的资金约束问题，减轻政府负担，调动企业和政府的积极性；有利于资源的流动和更加有效的配置，有利于景区产权体系的改革、完善和景区经营管理体制的创新；有利于引进先进的管理理念和优秀的管理人才，提高景区的竞争力。但是这种经营管理模式同样有着很多的潜在的问题。首先由于目前我国相关法律的不健全和全社会法律思想的薄弱，同时缺乏完备的分离约束体系和监督、监管机制，一些企业在获得景区的经营权后，为了私利，造成资源的过度开发，不顾景区的长远目标与规划，破坏景区的生态环境和人文环境，导致资源和环境遭受破坏，一旦破坏，事后的弥补无济于事；其次目前我国在旅游资源经营权市场化方面的过程和管制还很不规范和健全，而且没有对景区资源价值和转让价格的合理科学的评估方法，在这种状况下，可能造成国有资产被低