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城市低保制度对社会发展功能分析 　　摘要：城市低保制度的创建标志着中国城市社会救助的转型。它在社会层面为城市低收入群体提供必要的社会支持，保证其基本的生存发展权利；在政治层面维护了社会稳定，缓和了社会矛盾；在经济层面，为中国市场经济的进一步发展扫清障碍，提供了保障。尽管该项制度的实施因制度设计等因素，客观上存在着一定程度的福利依赖、贫困陷阱以及削弱了低保群体原有的非正式社会支持。综合来看，低保制度的正功能大于负功能，尽管面临诸多问题与挑战，仍能按照制度自身演进规律，在实践中日臻完善，不断走向成熟。 　　关键词：城市低保制度；社会发展；功能分析 　　中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）04-0095-03 　　城市低保制度运行以来，作为针对城市低收入群体的一项正式社会支持，在为2000余万贫困群体提供了一个强大的社会支持体系的同时，也发挥着双刃剑的作用，需要对其正负功能进行评估，并通过对政策的调整使正功能达到最大，负功能降低至最小。 　　一、城市低保制度的正功能 　　城市低保制度在实施过程中在三个层面发挥着正功能：在微观上为替代单位制，保障城市低收入群体基本的生存权利并提供全方位的社会支持；在中观上，作为缓解社会矛盾的安全阀，帮助政府安抚威胁社会稳定的危险人群；在宏观上，弥补社会主义经济体制的不足，推进中国社会保障体系的建立和完善。 　　（一）编织社会支持的安全网 　　保障城市低收入群体的基本生活，为丧失社会支持的人们提供必要支持，是城市最低生活保障制度的核心任务。从1996年每月170元/人，到目前每月520元/人；从仅仅的低保金配以简单实物的发放，到教育、医疗、住房等全方位的救助；从单纯的“一刀切”，众人同一标准，到今天的分类救助，城市最低生活保障经历了一系列的嬗变，但始终没有偏离其为低收入群体提供必要支持的设立初衷。在访谈中，低保对象对该制度的此项功能予以肯定，这种支持既是物质的，也是精神的，让他们感受到无论遇到什么样的困难，“政府会管的”。 　　“1999年，我所在的单位木材厂效益不好了，不愿意和我们续签合同。我觉得自己刚30多岁，再找个工作应该也容易。可一回家就生病了，甲低和血脂高，看病花了很多钱，还有后遗症，干不了重体力活。现在我还需要一直吃药，每月100元左右，一年检查3次，一次要200多元的检查费用。我妻子工资本身就不高，2001年因单位搬迁，还待岗了，只有200多的收入。我们找到单位，单位说可以向当地申请低保，于是我们就试了一下，2001年7月申请下来了。尽管刚开始时，低保金只有257块钱，不过这笔钱可以保障买菜吃饭，再加上一些粮油补贴，在生活上对我家的帮助还是很大的。” 　　分类救助和专项救助是低保制度近几年的发展趋势。分类救助一是提高了城市中特殊困难群体的救助水平，二是对法定劳动年龄段内的人员，区分有无劳动能力，实施鼓励就业政策，是城市低保制度走向完善的关键步骤和重要标志。专项社会救助是为低保对象提供一个集生活费用、教育救助、医疗救助、廉租房救助以及临时救助为一体的全方位救助网络，使城市低保制度真正成为一个全方位、无所不包的社会支持体系。 　　（二）缓解社会矛盾的安全阀 　　社会稳定是个极其重要的问题，是社会经济发展的前提。城市失业贫困群体，处于社会的最底层，这其中有失业下岗人员，有在职拖欠工资的、有孤老病残的，还有刑满释放人员，当他们的基本需求得不到满足时，很容易成为社会的不安定因素。上街示威游行、集体上访，甚至是一些违法犯罪的事情在该群体发生的可能性都相对较高。1997年低保制度在全国范围内普及时，据统计符合各地低保标准的居民数量为88万人，2002年人数增加至2 064.7万人，之后数量趋于稳定。①城市低保制度在保障2000余万贫困人口基本生存发展权利的同时，从三个方面体现出缓解社会矛盾的政治服务功能。 　　一是对特殊群体的照顾。特殊群体以刑满释放人员为代表，他们与社会隔离时间长，出狱后其很难找到合适的工作来供养自己及家庭。通过与居委会工作人员的了解，这类人员是社区工作站关注的重点，对他们的困难，都会及时解决，“他们出狱后，一般都会去街道，说自己没工作没收入。街道对此都是睁一眼闭一眼，只要家庭确实不宽裕，都会让其进入，这也是为了避免他们老闹事。” 　　二是政策实施过程中的“灵活”处理。尽管城市低保制度对进入人员有十分严格的规定，例如不允许有手机、不能养宠物等，但随着人民生活水平的提高，这些要求在实际操作中不会完全严格执行，对低保的审查一般仅限于收入而非资产，审查方式偏向于定性而非量化标准。“我们是秉着这么一个原则，只要申请材料符合低保制度的相关规定，我们就不深究它的真实性。比如说收入证明，我知道有些人工资不可能只有300元，同一家公司6年前工资是300元，现