公私管理的比较-世新大学教学单位.DOC

發表於公教資訊季刊2卷1期，頁35-43。 公私部門管理的比較 徐仁輝 （世新大學經濟系主任） 無論就實務或理論而言，公私部門管理的差異皆是一樣模糊的。許多學者亦警告我們不宜對公私管理做過度簡化的區分(Bozeman, 1987)，否則很容易造成惹人厭的錯誤刻板印。有關兩者相同與差異的爭論持續不斷(Allison,1979;R)，較早的文獻集中於探討兩者的不同，近來的文獻則偏重於研究其相似處(Knott, 1993)。主張公共管理與企業管理不同者，認為兩者的價值體系與意識型態所組成的知識與情緒基礎皆不同；另一方面，主張公私管理相似者，認為無論公共組織或私人組織皆需要相同的管理功能與技術，學者們從管理者所面對的內在特徵與外在環境限制分析，發現很不容易對公私管理做出一條明確簡單的劃分線(Yates, 1985)。 壹、公私管理差異之探討 一、底線 主張公私管理有差異者，認為公共管理者很少有一清楚的底線，民間企業經理則有利潤、市場績效或企業的存活為底線(Dunlop, 1979)。 然而，反對底線係構成公私管理差異者(Yates, 1985)，認為底線只不夠是目標設定的一種設計，政府機關也許必須衡量與平衡不同的競爭利益，但這不表示其不能設定目標。私人組織可能也有多重目標，如規模成長、穩定性、債務減少、分散市場等，而非僅是單純的利潤。在現實世界中，企業經理人面對的是高度不確定性，很難有一底線可資遵循。 二、時間水平 主張公私管理差異者認為，公共部門管理人面對政治的需求與政治時效性，經常是只有相對較短的時間可做政策制訂與改變；相對而言，私部門經理人顯然有較長的時間去做市場開發、技術創新、投資、與組織重建等。 主張公私組織管理者的時間水平不易劃分者，認為許多的企業經理人亦必須在壓力下做快速反應，這完全視產業別的不同而定。管理時間水平主要決定於管理的環境，特別是在既定時間內的政治與組織氣候，因此不能就公私部門對時間水平作單純的劃分。 三、人事任免 在政府機關無論考試、任用、升遷、考績、解雇、退休等皆有詳細的法令規章， 與一定的作業程序，公部門管理者很難從效率的角度，善用人力資源。反之，私部門經理人對於人事的任用、調任、與免職皆有很大的權限，可對人力資源作較佳的利用。 主張公私部門在人事任免上差異不大者，認為一個公司如果利用解雇員工作為主要強化權威的手段，則會造成恐懼與不信任的組織氣候，對士氣產生嚴重傷害。不同產業間解雇率的高低也不同。公部門管理者雖受限於人事法規不易解雇員工，但其處罰員工的能力亦不能低估，如可以用調職、記過、與羞辱等方式。 四、分權與負責 主張公私管理差異者，認為公部門基於憲法均權與制衡的設計，公部門組織的權力與責任是分散的，結果是任何一個公共政策的推動，公共管理者皆需不斷的與其他機關進行溝通協調。相對的，私人企業則較無須花時間資源去做外部的談判。 持不同看法者，則認為大多數的企業經理仍須處理內部的政治衝突，因此仍是在玩談判的遊戲。又私部門經理人亦隨時要與勞工聯盟、原料供應商、政客（為改變法令或管制）等談判與溝通。 五、決策過程 主張公私管理差異者，認為私部門經理人在經過專注的研究過後做決定性的決策；相對的，公部門管理者則是不斷的在做、重新修正或不做決定，而且是處於草率的分散的狀況下。公部門管理者可能面對較多急迫性危機問題，暴露在來自各方利益的干擾，因此其決策經常是無法像私部門經理人一樣可以在有計畫的時程表下進行。 反對如此劃分差異者則認為經理者的主要任務是對於新的問題能快速持續的反應予以解決，並隨時準備迎接新問題，無論公私部門皆如此。私經理人的決策亦非一定是按計畫詳加分析後作成的，具長期性前瞻性的(Weinberg, 1983)，如Mintzberg(1973)的研究，即說明私經理人的世界是急迫、多變與分割的。同時，公部門管理者的決策在某些狀況下也並非需要快速反應的，如立法既定的政策、有前例可循的政策、或需經過長時間慢慢達成共識的政策。總之，公私經理人所面對的環境管理問題是相似的，在某些狀況下兩者可能皆需要做快速的決策反應。 六、公開性與封閉性 主張公私管理差異者認為政府管理必須攤在公共的目光監督下，因此較公開：相對的私部門企業管理皆是內部進行，不需經過大眾的審視，因此較封閉。 反對者認為這種差異說法在某種程度上確是事實，例如對於政府許多高層的政務官言，確實其所作所為可能隨時受到媒體、利益團體、競爭對象的注意。但如此即斷定公私管理的公開性與封閉性與否，亦失之草率。對於許多上市公司而言，其管理決策亦經常需暴露於大眾的注意下，如財務報告與公司政策需向股東、投資分析者、政府提出報告。而對於許多中低層次的公部門管理決策，反而是不引起公共興趣的(Murray, 1975)。 貳、管理的內部功能