失地农民基本养老保险政策探究——以张家港为例-probe into the basic old-age insurance policy for landless peasants - taking zhangjiagang as an example.docxVIP

导论1研究现状综述按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间全国非农建设占用耕地将超过5450万亩。据有关方面统计，一般每征用一亩耕地，就伴随着1.5个农民失业，这就意味着我国“失地农民群体”将从目前的大约4000万人剧增至2030年的1.1亿人。①如果国家对这庞大的失地农民群体不能进行妥善的安置，不仅有失社会公平，而且将影响社会的稳定和经济持续健康的发展。对此，国内许多专家提出了很多建议，樊小钢（2004）认为，必须构建一种以放弃承包土地来换取全面享受城镇居民社会保障利益的机制，为失地农民完全市民化提供制度渠道。鲍海君、吴次芳（2002）指出，以征地补偿安置费和土地转用后的增值收益为主要资金来源，设立失地农民社会保障基金，建立失地农民社会保障体系。张时飞和唐钧（2004）则提出了“以土地换保障”，形成“以土地换保障，以保障促就业，以就业促发展”的失地农民安置模式。朱明芬（2003）认为，对于土地被全部或大部分征用的失地农民，应建立、健全养老保障制度，在条件许可的情况下，为社区失地农民购买大病医疗保险，同时，对丧失劳动能力的失地农民实行最低生活保障制度。徐琴（2003）认为，征地补偿政策调整的重点应当置于长期的就业补偿和社会保障补偿，建立与市场经济条件相适应的货币补偿、就业培训与安置、创业扶持和社会保障相结合的新模式。学者们从失地农民社会保障基金的来源、运行及社会保障的内容等角度对其展开研究。关于失地农民社会保障基金的来源。在这个问题上，主要有三种看法：第一种观点认为，征地中土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是失地农民社会保障基金的主要来源，其它的可能来源还有中央和地方政府的财政拨款、失地农民社会保障基金运营收人以及慈善机构的捐赠等。第二种观点认为，应由国家、集体、个人三者共担，国家出资部分在土地出让净收益中列支；对此，有学者进一步阐述到，国家集体分担的将一次缴纳，纳入社会保障基金，存入社会保障基金财政专户之中。第三种观点认为，失地农民社会保障专项基金可通过如下渠道①王春光，陈雷，“淄博失地农民调研报告”，《失地农民城市融入调查》课题组，2004年6月筹集：政府一定比例的财政拨款；从政府土地出让金净收益中提取资金；在行政划拨土地和有偿出让土地时提取的资金；从土地储备增值收益中提取的收益；从全国社会保障基金投资收益，社会各界捐献、国有资产变现收入等渠道筹集资金。关于失地农民社会保障基金的运行机制。有学者认为，应交由私营机构管理，鉴于我国的实际情况，可以交由银行和非银行金融机构经营管理，并引入竞争机制，来促进基金的保值增值。还有学者建议，在劳动与社会保障部门或财政部门设立一个专门从事失地农民社会养老保险基金存储和管理的机构，实行收支两条线和财政专户管理，单独建帐、专款专用。还可以探索着把养老保险基金交给势力和信誉都不错的商业保险公司托管，由它们保证该基金一定的收益率，并负责建立以每个村民为所有者的个人账户。同时，还有学者从实际出发分别对失地劳动力、已到退休年龄的失地农民、未成年失地农民的社会保障体系如何建设提出了具体的操作方法。另外，有的学者认为基金运行中的监管非常重要，在明确的法律体系前提下，依法赋予监督主体监督权，要分开设置失地农民社会保障基金的管理机构和经营机构，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监督管理机构的权威性、公正性、独立性和科学性。关于失地农民社会保障体系的内容。有学者指出，政府或社会保障部门应该建立面向失地农民的特殊社会保障，按照不同年龄，设立教育、养老、医疗、最低生活保障等多种保障，凭身份证和失地证明办理。另有学者提出，根据目前国家和社会的实际情况，失地农民社会保障可以涉及养老社会保险、医疗社会保险、失业社会保险。有的学者强调对失地农民的社会保障要有区别、有重点地加以实施，认为保障涵盖养老保障、教育培训、促进就业、土地征用资金以及集体资产管理增值等方面。针对日益增多的失地农民，建构社会保障的目标不仅仅停留在基本生活保障上，而是要保障其实现小康。为此，有的学者提出了要设立失地农民基本生活保障基金制度、基本养老保障制度、农民转市民、留地保障这四种方式结合的保障体系。但建立失地农民社会保障体系的目标应该是包括失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障、为失地农民提供受教育和培训的机会、为失地农民提供法律援助。此外，有的学者还提出了颇有创见的失地农民的社会保障配套措施。即提高农民土地收益分配标准；建立“低门槛进入，低标准享受”的养老保险机制，有条件的地方可以再行商业保险。这些研究成果，都从不同的视角对于失地农民社会保障体系构建问题进行了积极的探讨，在张家港市的实践中也有所借鉴。张家港市地处长三角地区，20世纪80年代末，开始了大规模