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BOT模式中政府三位现象研究 　　摘 要 为解决国家发展对基础设施需求与财政能力的缺口问题,BOT模式进入中国并在中国迅速发展,取得了良好的成效。然而,BOT模式是一种较新的利用外资和民营资本建设基础设施的模式,引入中国时间较短,中国政府在大力推动BOT模式发展的过程中,由于缺乏有效地参考和经验,仍然存在一些不容忽视的问题。作为BOT模式中最重要的相关者,政府及其职能部门常常不能准确的界定自己的角色,造成角色的越位、错位、缺位等问题,影响BOT项目的效率。本文就此问题,对BOT模式中政府越位、错位、缺位问题的表现及其产生原因加以研究,并提出相关建议。 　　关键词 BOT 政府 越位 错位 缺位 　　中图分类号:F281 文献标识码:A 　　 　　基础设施是人民日常生存的依赖条件,是城市经济运作的重要依托,是国家发展的基础条件。据专家分析:“GDP增长1%,必须以基础设施增长1%作保证,并应适度超前。为实现国家的和谐发展和国民经济的增长,国家政府一直致力于加大基础设施的建设。然而,政府的财政资金有限,国家发展对基础设施需求与政府财政能力的缺口问题日益明显。另一方面,传统的基础设施建设运营由政府投资经营的模式由于缺乏竞争,往往造成项目资金浪费、建设效率低、工程质量难以保证、服务产品质量差、维护费高等问题。在传统的政府垄断模式难以适应国家的发展的情况下,20世纪80年代开始,利用外资和民营资本兴建基础设施项目的BOT模式在中国迅速发展起来,并在减轻财政压力、提高项目建设运营效率方面显示出可喜的成效,取得了良好的社会经济效益。 　　BOT是Build(建设)、Operate(经营)和Transfer(移交)三个英文单词的缩写。所谓的BOT模式是指项目所在国政府或其所属机构与项目公司签署协议,把项目建设及经营特许权授予项目公司,项目公司以该特许权协议进行项目的建设,并在项目特许经营期内,利用项目收益偿还贷款及营运支出,获得利润,特许经营期满后,项目以某一价格或无偿转让给东道国政府或其下属机构,多应用于基础设施项目,如铁路、公路、港口、桥梁等工程建设。 　　 　　一、BOT模式中政府越位、错位、缺位问题 　　 　　政府既是BOT项目的直接参与方,又是市场的监管方,在BOT模式中占有重要的地位,政府角色的正确定位及其职责与义务的正确履行是BOT项目能够成功的重要条件。然而,由于BOT模式是新兴的投融资模式且引入中国较晚,政府缺乏参考借鉴的经验依据,导致政府及其职能部门对于自身在BOT项目中的角色界定常常判断不清,产生一些越位、错位、缺位现象。 　　(一)政府角色越位。 　　所谓的政府角色越位是指政府干预了不该干预的事情。基础设施建设关系到国计民生,一旦出问题将会给社会稳定带来巨大的动荡,政府推动基础设施建设的目的是维护公共利益,而投资者的目的是追求利润最大化,我们不能奢望投资者维护公共利益而不顾自己的利益,因此,在BOT项目整个进行过程中,政府均应当对其进行必要的监管。然而,政府应当把握监管的范围程度的合理性,如果监管过度,将会给投资者带来负担,侵害到投资者的经营自主权。 　　与成熟的市场经济国家比,我国政府常常干预过多,计划经济时代形成的、经济转轨时期又有某种扩展的行政审批制问题仍然存在,造成政府角色的越位。投资者往往需要花费较长的审批时间前往多个部门通过复杂审批程序,有时还会碰到相关部门之间的意见不一致,甚至出现需不直接相关部门审批的情况,导致审批效率低下,增加了投资成本,造成社会资源的闲置与浪费。 　　(二)政府角色错位。 　　政府角色的错位指政府本该扮演的角色没有扮演,而扮演了本不该扮演的角色。在计划经济向市场经济转变的过程中,出现了不适应市场积极的政府角色偏移现象,政府内部各部门之间的职能出现了一定程度上的交叉重叠。在BOT模式中,政府角色错位主要表现在: 　　1、重政绩轻公共利益。 　　一些政府为了增加政绩,错误的把“发展经济”简单的理解为GDP的增长,只顾吸引外资,忽视了社会事业的发展,对BOT项目的合理性缺乏关注,弱化公共服务,损害了国家、社会、公众的利益。 　　2、脱离实际,盲目跟风。 　　一些政府追求形式主义,不顾当地实际情况,跟风攀比,盲目进行基础设施的建设。不成熟的目的和条件,造成BOT项目合同不规范、协议双方义务不平等、市场运作困难等问题,导致了社会资源分配效率的降低。 　　3、政府角色缺位。 　　政府角色缺位指政府没有履行或没有很好的履行自身应当履行的职能。在一个规范、有效的BOT项目中,政府应该兼顾规划者、特许权授予者、管制者、合作参与者、支持推动者和协调者的角色,然而,由于政府的基础设施建设体制没有从根本改变,从而政府的职能没有发生改变,这直接导致了政府角色的缺位。