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PPP模式在我国垃圾处理市场化 改革中应用研究 　　摘 要：目前，我国城市垃圾排放量逐年增加，而政府在城市生活垃圾的处理上所采用的传统的环卫管理体制存在严重的资金不足、效率不高等问题，在这种形式下垃圾处理市场化势在必行。垃圾处理市场化在我国目前仍然处于摸索和试验阶段，本文将在研究PPP模式在垃圾处理市场化中遇到的种种问题的基础上，提出吸引民间资金投资的关键所在，并努力为PPP模式的广泛应用创造条件。 　　关键词：城市生活垃圾处理；市场化；PPP；法律法规；政策框架 　　 　　1.绪论 垃圾处理的严峻性 　　城市垃圾处理已经是一个老生常谈的问题了。据统计，截止2005年底，我国城市生活垃圾年产生量约2亿吨左右，其中设市城市约为1.56亿吨，县城约为0.44亿吨，如此大的垃圾排放量，如果不及时处理处置，不但会侵占大量土地，给周边环境带来污染，也会给居民的生活带来很大困扰，严重阻碍了我国经济的发展。 　　下表是我国1980年到2005年城市垃圾处理情况的统计表： 　　 　　 注：① 1996年前数据含粪便处理； ②1996年前数据含粪便处理场； ③1996年前为垃圾粪便无害化处理率 　　 从上表中可以看出，从1980年以来，随着我国改革开放的不断深入，城市居民生活水平不断提高，城市垃圾的排放量也不断增加，05年城市垃圾已经达到了1.56亿吨，而实际上，如此大的垃圾排放量，处理率也仅有50%左右，多年积累的未处理垃圾再加上逐渐新增的垃圾排放量，我国政府在垃圾处理上面临着很大的压力。 　　 我国处理城市垃圾的传统作法是由政府补贴，通过环卫部门进行垃圾收运和处置(见图1)。然而随着每年垃圾排放量的不断增加，单纯依靠政府的力量已经远远无法解决垃圾处理的问题。 　　 另外政府的环卫管理也存在着诸多问题。一方面，我国的可持续发展战略一直把把城市生活垃圾污染治理作为改善城市环境质量和人民群众生活质量的一项重要任务，“十五”期间国家计划投资230亿元用于城市生活垃圾的治理，每年投资相当于“八五”期间五年的总和，是“九五”期间投资的近3倍。而如此大的财政压力，由于垃圾处理费的收集上缺乏载体，上缴率只有10%左右，基本上都是靠政府自己补贴。 　　 　　我国长期以来对环卫投入欠账已经太多，而新的垃圾收运、处理设施需要巨额投资，以目前比较适合我国的垃圾处理方式―卫生填埋场的投资为例，修建一个日处理能力1500吨的填埋场，投资大约需要1.5亿元左右，即使全国一半的城市都只建一座，投资将达500亿元，这是政府投资无论如何也满足不了的。资金问题是困扰我国城市生活垃圾管理的最大问题。另一方面，环卫部门作为政府的行政职能部门, 环卫队、垃圾处理厂实行的是事业化体制。这种体制由于没有利益驱动，使一些单位在改善工作质量、提高工作效率和降低处理费用等关键问题上缺乏动力，垃圾处理效率可想而知。 　　2. 市场化的提出以及PPP模式的应用 　　 上世纪90年代，一些发达国家尝试建立公共部门与私人部门伙伴关系，代替原来的政府部门建设运营的传统模式。这种合作的伙伴关系被称做PPP，即Public - Private Partnership，该模式是指通过政府和非政府部门之间的合作进行城市基础设施建设，如城市供水、供电、污水处理、垃圾处理和交通建设等。在我国，非政府部门可以在广义上包括国有企业，民营(乡镇) 企业，股份公司，非政府组织，外国公司等。PPP模式目前在包括发展中国家在内的许多国家，在提供城市垃圾处理服务方面得到了广泛的应用。马来西亚以及菲律宾、泰国、香港、澳门和新加坡等东亚国家和地区，都出现了以授权合同和租赁合同形式让私人部分参与垃圾填埋或焚烧等处理设施的建设和运营。日本采用的方式是由地方政府出资兴建垃圾焚烧发电厂，然后委托私人企业运行，政府根据垃圾处置量给予垃圾处置费用及补贴，欧美的做法与次大同小异。 　　 2002年12月27日，我国建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》指出，鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构。城市生活垃圾处理领域作为市政公用行业之一也成为改革的对象。 　　 近年来，在城市供水，排水等环保项目中，目前已经有大量的民间资本和外资进入，不仅仅是提供设备或参与建设，而是深入到其具体的运营，由于这些项目投资相当巨大，回报稳定周期长等特点，现在，越来越多的资金进入了环保这个充满生机的朝阳产业中来。城市垃圾处理领域也不断的有民间资本和外资进入，特许经营、运营和维护服务以及租赁和约等多种模式都得到了运用，其中以BOT特许经营最为普遍。深圳龙岗中心区于1999年第一次将该模式引入到垃圾焚烧发电厂中。近几年，深圳市通过特许经营方式进一步将垃圾处理推向市场，