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PPP模式在我国环境基础设施建设中应用研究 　　摘 要：目前，我国环境基础设施投融资模式较为单一，基本上以政府投资为主，资源利用效率低等缺陷，建立与市场经济相适应的投融资机制对于我国的环境基础设施建设具有重要的引导意义。通过介绍国外普遍使用的PPP（Public-Private Partnerships）投融资模式，对适用于我国环境基础设施建设的主要形式的内涵、具体结构及优缺点进行了分析，并对其在我国未来环境基础设施建设运行方面的应用前景进行了展望。 　　关键词：PPP模式 环境基础设施 融资机制 　　中图分类号：F205 文献标识码：A 　　文章编号：1004-4914（2015）03-060-02 　　近年来，我国城市环境基础设施的数量和规模随着城市面积的扩展和人口的增多而高速增长。为了更好地维护城市环境，很多城市将建设环境基础设施提上议事日程。但是，无论是垃圾卫生填埋场、垃圾焚烧厂、污水处理厂等，其投资相较一般市政项目相对较大，建设、维护所需技术含量高，依靠政府财政很难实现高技术含量的建造和市场化的经营。从PPP在其他领域的成功实践，我们可以看到PPP应用于城市环境基础设施建设的可行性。与一般的基础设施相比，环境基础设施建设具有投资大、回收期长、工艺技术要求较高、用户层次多样、安全等级高、关系市民切身利益等特点。以往该类设施的开发通常是由政府或政府管理的国有企业投资，项目竣工后期所有权、经营收益均归国家所有。但是随着社会经济水平的不断提高、民间资本的活跃、项目各方面风险的变化，我国城市环境基础设施建设单纯依靠政府投资已经不能满足要求，如何拓宽融资渠道，降低政府承担的风险，有效激活社会资本，已成为摆在我国政府面前的紧要问题。 　　一、PPP模式概述 　　1992年召开的联合国环境与发展大会标志着一个崭新时代的到来，会议提出了“21世纪议程”，联合国环境与发展大会上反复强调了私人部门在推动《21世纪议程》由理论引向实践的过程中应该扮演越来越重要的角色，像一把钥匙一样开启一扇崭新的大门，通向公私合作（PPP）这个不同于以往的全新领域。PPP（Public-Private Partnership）指政府、盈利性企业和非盈利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系，PPP模式的基本特征可以概括为3R作用，即分担投资风险（Risks）、分担社会责任（Responsibilities）和共享投资收益（Rewards）。通过这种合作形式，合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。PPP的投融资模式，旨在通过建立一种公共部门与私人部门的伙伴关系，倡导私人部门参与基础设施的建设与运营。社会的所有部门都是潜在的“私人部门”，包括投资者，服务提供者，运营商，消费者等。这种模式对解决城市环境基础设施建设所面临的问题具有重要意义。 　　上世纪90年代末，我国开始借鉴国际上新型的投融资理念，在环境基础设施建设与运营领域中提出了市场化的概念。它的根本目的就是要打破政府在该领域的投资垄断，向政府以外的其他投资者开放环境基础设施领域，实行市场化管理，鼓励公有部门以外的经济实体参与设施的建设和运营管理，吸收社会资金，建立多元化的设施投资建设体制和以市场机制为基础的企业化运营管理体制。 　　PPP模式的组织形式非常多样，既可能包括私人盈利性企业、私人非盈利性组织，同时还包括公共非盈利性组织。在整个结构层次中，政府是引入私人部门参与基础设施建设项目有关政策的制定者，对项目设定一个完整的政策框架、目标和实施策略，在建设和运营过程中对参与各方进行指导和约束；政府相关机构负责对政府政策指导方针进行解释和运用，制定具体的项目目标。 　　二、PPP模式的具体形式 　　PPP模式是一个完整的项目融资概念，但并不是对项目融资的彻底改变，而是对项目生命周期过程中的组织机构设置提出了一个新的模型。它是政府、私人赢利性企业和非赢利性企业基于某个项目而形成的以“双赢”或“多赢”为理念的相互合作形式。 　　随着PPP模式的不断发展，目前已拓展为一个融政府、商业企业、非政府组织、社会团体成员为一体的联动模式，在此合作基础上，具有可持续性的公私合作模式已经被发展中国家相继采用以应对城市环境基础设施建设的投融资问题。 　　PPP模式中有许多不同的点代表了私人部门介入的不同程度，如图1所示，这一系列公私合作关系都是可以在环境基础设施建设和运营管理中选择的组织形式。对PPP最广义的定义包括了所有形式的公共部门和私人部门之间的合作，相对的狭义定义仅仅是指对某一商业活动在所有权上的共同拥有。 　　在城市环境基础设施投资和运营中，政府必须发挥主导投资作用和监督管理作用，但设施的具体建设和管理运营，完全可以实行市场化运作。政府具有提供城市环境基础设施服务的责任，但不一定要亲