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PPP模式在我国推广运用中存在问题及建议 　　摘要：在市政建设中，采用PPP模式对于拓宽融资渠道、增强地方政府融资透明度、为民间资本开辟稳定的投资途径具有重要意义，但在我国的推广运用中，存在缺少财政预算限制、缺乏科学的内部定价机制、建设运营透明度低、多头管理等问题。应将PPP项目中的政府偿债责任纳入预算，加强“一行三会”和地方政府的协调合作，防控金融风险；应建立科学的定价和绩效评价机制，实现政府、私营部门和社会公众利益共享；应定期公布披露PPP项目详细信息，保证建设和运营公开透明。 　　关键词：PPP模式；风险防范；监管体系；定价和绩效评价机制 　　中图分类号：F830.592 文献标识码：A 文章编号：1006-3544（2015）04-0038-04 　　PPP模式（Public-Private-Partnership）是政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础建立的合作经营方式，具体方式包括BOT、TOT、DBFO等。十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下简称《决定》）提出要“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，国务院、财政部多次发文鼓励开展PPP模式试点，各地陆续公布了拟采用PPP模式的项目名录，并作为重点项目推进，进一步调动了社会资本的投资积极性。但是，在我国PPP模式的推广探索过程中，也存在诸多问题，突出表现在缺少财政预算限制、缺乏科学的内部定价机制、建设运营透明度低、多头管理等方面，亟需构建科学有效的风险防范和监管体系。 　　一、PPP模式在我国的运用情况 　　1.PPP模式涉及的主要行业。据世界银行统计，1992-2014年期间，我国PPP项目总投资额为1251.24亿美元，涉及能源、通信、交通运输、供水及污水处理等几个部门，其中交通运输、能源项目分别占总投资的42.4%、37.9%；水处理项目数量较多，但单个项目的投资额较小，在总投资中占比不大（见图1）。 　　2.PPP项目的类型。PPP项目通常采用特许经营权授予、完全或部分出让、绿地项目、管理或租赁等方式，其中绿地项目投资占总投资的58.3%，特许经营权转让项目占10.2%，以全额出让或部分出让方式筹建的项目占30.1%，以租赁方式筹建的项目占1.4%（见图2）。 　　3.PPP模式涉及的主要区域分布。从全国PPP项目投资的分省投资规模来看（见图3），广东省以209.72亿美元总投资额位列全国之首，位列第二、三位的是浙江和北京，其投资额分别为90.67亿美元和90.11亿美元。值得关注的是我国中西部一些地区，如新疆、青海、甘肃等，虽然PPP项目开展基础薄弱、起步相对较晚，但在2013年后实现了较快的增长，集中采用PPP模式启动了一批能源开发项目。 　　二、PPP模式在我国运用中存在的主要问题 　　1.部分地方政府将PPP异化为支撑其投资冲动的融资工具。为控制地方性债务风险，国务院和财政部连续发文规范地方政府举债行为，传统的融资方式难以为继。财预[2014]351号文中规定地方政府负有偿还责任的存量债务能“通过PPP模式转化为企业债务的，不纳入政府债务”，此举进一步激发了地方政府申请PPP项目的热情。2014年下半年以来，各省陆续公布了PPP项目清单，涵盖众多领域，投资额动辄几亿乃至上百亿元不等。通过对江苏省发改委公布的拟采用PPP模式的110个项目进行调查和梳理，笔者发现部分项目没有经过前期论证，也没有基本的交易结构设计，只是将原有的项目改头换面而成。地方政府希望通过PPP模式规避基础设施投资支出的财政限制，为其投资需求提供融资支撑，这些蜂拥上马的PPP项目从长期来看都存在较为严重的风险隐患。另外，PPP项目虽然没有地方政府的显性背书，但其涉及的大部分是基础设施建设，具有“准公益”特征，与公众利益紧密相关，一旦经营失败最终还是要由政府承担其社会成本，即PPP模式会增加地方政府的或有负债，缺乏有效监管会形成地方性债务的新敞口。 　　2.存在金融风险隐患。PPP项目投资规模大，仅仅依靠财政资金和私人部门自有资金难以满足需求，必然要求通过银行贷款、发行债券、私募基金等方式筹集建设资金，存在一定的金融风险隐患。一是集中偿付风险，在中央的推广下，地方政府集中上马了大批PPP项目，各个项目的时间跨度长、还款周期相似，到了集中偿还期，项目公司无力偿付，地方财政不能对风险兜底，金融机构的坏账会大幅增加，财政风险向金融风险转移。二是贷款项目错配风险。PPP项目涉及的关联方多，在建设和运营过程中多存在贷款挪用现象。以某市展览馆建设项目为例，项目计划投资8.74亿元，其资金来源主要有三部分：由某集团总公司借款，占资金总额的60%左右；分包企业自筹，占20%左右；项目经理等个人自筹，