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地铁热冷思考 　　刚刚过去的2012年可以说是中国地铁建设“井喷”之年。11月26日，北京、南昌、福州和乌鲁木齐等四个城市轨道交通建设规划获批，投资总额达1346.9亿元。在此两个月前的9月5日，18个城市、25条城轨项目规划获批，投资超过8000亿元。 　　以此计算，2012年全年获批的城轨总投资规模接近1万亿元。其中，属于已通过可行性研究报告的项目总投资额超过3600亿元，而属于近期规划中的项目总投资约为5400亿元。 　　“这些项目的实际批复时间自2012年4月开始，分为新增线路以及原有城轨规划调整修编两种，公布时间略有滞后。”住建部城市建设司人士表示，目前另有多个申报的城轨项目正在审核，预计短期内还会获批。 　　据国家发改委人士解释，之所以集中批准城轨建设项目，一方面是2012年7月发布的《“十二五”综合交通运输体系规划》要求，当年需建成一批重大铁路项目，适时开工一批急需项目；另一方面，2012年上半年国内经济不振，需要一批重点大型项目拉动投资。城轨，尤其是地铁项目在此之列。 　　与消费、外需等被动型经济带动因素相比较，投资更具主动性。据中国土木工程协会秘书长张雁测算，地铁项目每投资1亿元，将带动GDP增长2.63亿元，创造8000个就业岗位。因此，地铁投资对经济增长具有积极意义。 　　上述发改委人士称，地铁大规模扩建趋势将长期持续，“‘十三五’‘十四五’阶段各项数据会进一步攀升。至2015年，城轨里程将会达到3000公里，至2020年将达6000公里以上。”发改委综合运输研究所研究员董焰甚至称：“达到7000多公里也不为过，投资数据将十分庞大。”但是，已有多个项目在投融资风险和可持续运营方面呈现出巨大压力，如果地铁建设欲在满足经济增长和公交需求，以及可持续运营的矛盾之间获得空间，那么突破制度瓶颈、寻找创新的发展模式就变得非常迫切。 　　建设资金何来 　　实际上，在过去十余年的时间里，因为投资规模大、施工难度高、安全风险大等原因，中央政府对地铁发展持谨慎态度。 　　因担心地铁建设“一哄而上”，国务院曾两度出台严控政策：1995年发布的《暂停审批快速轨道交通项目的通知》要求“不再批准地铁项目立项”；2002年的一次国务院办公会议上，决定暂时冻结各个城市地铁立项。 　　“当时叫停的原因，有认识上、技术上以及多种现实性的考虑，更重要的是受到资金瓶颈制约。”中国工程院院士、原国家建设部副部长周干峙表示。 　　这一情况在2008年到2009年间被改变。在4万亿元经济刺激政策的推动下，地铁审批开始松动。至2011年6月，国家发改委对28个城市的城轨建设规划做出批复，放行的投资累计9000亿元。根据国家发改委综合运输研究所完成的《2012-2013年中国城市轨道交通发展报告》统计，2012年度，全国有35个城市在建轨道交通线路，估算完成总投资约2600亿元。2013年，已批准的项目将进入规模建设阶段，城轨投资规模有望达到2800亿-2900亿元。 　　包括周干峙在内的一些专家认为，当下的地铁建设趋势，是从最初从紧、建设不足的极端走向了另外一个极端。 　　2003年，国务院发布《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》，对申报地铁项目的城市设置了严格的门槛。其中原则之一是建设项目的资本金须达到总投资的40%以上，对筹资能力明显不足的城市，不予批准其申请项目。 　　4万亿元经济刺激计划之后，上述原则开始放宽。2009年，国务院发布《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》，将城轨项目最低资本金比例降为25%。即便如此，由于最近几年项目增多、建设速度加快、成本上升等原因，各地方政府筹集资本金并非易事。 　　在2012年获批的地铁线路中，单公里平均造价为6.32亿元。其中单公里综合造价最高的是深圳地铁7号线，为8.42亿元，最低的是西安地铁3号线一期，为4.69亿元。 　　一位接触过多个地方政府的地铁研究人士介绍，地铁建设资金来源单一，通常包括政府自筹的资金与其他融资。其他融资目前主要是依靠银行贷款。 　　以深圳地铁为例，其一期工程的两条线路总长21.6公里，于2004年通车，106亿元的投资中，财政投入70%，其余30%为长期贷款。2011年开通的二期工程5条线路，总长158公里，除4号线续建项目由港铁公司投资，其余线路投资均来自政府，其中财政资金和贷款各占一半。三期工程5条线路计划总投资1018亿元，资金来源尚不明确。 　　“银行的态度是，为地铁项目大胆放贷，项目情况基本不去调研。原因就在于这种贷款有财政担保，债务也由各城市自行承担。”前述地铁研究人士表示，为缓解资金压力，目前很多地方政府只还贷款利息，或是借新还旧，或对旧的贷款进行展期。 　　虽然地方政府在上报地铁总体网线规划时，并不需要明确建设时间表和总投资等内容，往往在随后