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房屋征收与房屋拆迁含义与关系辨析 　　作者简介：王克稳(1964―)，男，江苏南通人，苏州大学东吴公法与比较法研究所所长，王健法学院教授、博士生导师，主要从事经济行政法研究。 　　中图分类号：D922.1　文献标识码：A　文章编号：1001-4403(2011)01-0014-04　收稿日期：2011-01-30 　　 　　在我国，“房屋征收”与“房屋拆迁”的含义与关系一直是一个令人纠结的话题。国务院1991年制定、2001年修正的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称“拆迁条例”)使用的是“房屋拆迁”，宪法使用的是“私有财产征收”，《城市房地产法》、《物权法》同时使用了房屋征收和拆迁的概念并将二者视为同一性质的行为，国务院2011年1月21日发布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)使用的是“房屋征收”，但在实践中，人们仍习惯将该条例称之为新拆迁条例。那么，房屋征收与房屋拆迁之间到底是一种什么关系呢?值国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称“新条例”)发布实施之际，有必要从理论上厘清两者的含义及其相互之间的关系。 　　在公法上，征收为国家强制取得私人财产所有权之意。它通常有两层含义：一是税费征收，二是不动产征收。税费征收是行政主体向负有缴纳义务的相对人强制收取一定税或费的行为，它以相对人负有公法上的缴纳义务为前提，是国家强制、无偿参与国民收入分配的一种形式，这类征收与本文讨论的主题没有关联。不产动征收是国家(征收人)因公共利益的需要，以补偿为前提按法定权限和程序强制取得单位或个人(被征收人)不动产所有权的行为，由于不动产征收系基于公共利益发动，被征收人本不负有公法上的义务，是为公共利益所作的特别牺牲，故这类征收又称为公用征收或公益征收。在土地私有制的国家和地区，不动产征收主要是土地征收，房屋等地上物是土地的附着物，对土地的征收也即意味着对附着于土地的建筑物及其他财产的征收，因此，在这些国家和地区，通常没有独立的房屋征收制度。我国是实行土地公有制的国家，在公有制的法律形态上又分为国家所有的土地和集体所有的土地，当国家需要使用某一国有土地时，法律上建立了强制收回国有土地使用权的制度，当国家需要将集体土地收归国家所有时，法律上建立了土地征收制度。但是，附着于国有土地或集体土地上的房屋基本上都是单位或个人所有(私有)的，当国家收回国有土地使用权或征收土地后就遇到了如何处理土地上的房屋问题；又由于收回国有土地使用权或征收土地的目的主要是为了实施建设项目，原土地上的这些房屋对建设单位来说大多需要全部拆除，房屋所有权人亦需要全部搬迁，为此，我国立法上就将处理土地上房屋的制度称之为房屋拆迁制度。其中建立在征收土地上的拆迁称之为征地拆迁，建立在收回国有土地上的拆迁称之为城市拆迁或国有土地上的拆迁。因此，我国的房屋拆迁实际上是以土地所有权与房屋所有权权属分离的制度为背景、以实施建设开发为目的所产生的一种特殊的制度。 　　那么，我国的房屋拆迁是否就是房屋征收呢?答案是否定的。房屋征收是国家因公共利益需要强制取得房屋所有权的公权力行为；而房屋拆迁中的“拆”意指拆除土地上的建筑物，“迁”意指将建筑物所有者搬迁至别处重新安置。因此，在理论上，拆迁应是拆迁人对已经取得所有权的房屋的处置和对原房屋所有人的安置行为。房屋征收后并不一定会拆迁，对于国家需要使用的建筑物或者一些具有历史文化价值、国家征收的目的只是为了更好地修缮和保护的建筑物，国家在征收后就只有迁而没有拆，即使必须拆迁的房屋，那也是征收在先而拆迁在后；反过来说，拆迁也不一定是房屋征收的结果，在法律上，拆迁人取得房屋所有权的途径通常有两条：一是通过强制征收取得，这是一种公权力取得房屋所有权的方式，二是通过协商购买取得，这是一种取得房屋所有权的私法形式。因此，房屋拆迁既可能是房屋征收后的拆迁，也可能是协商购买后的拆迁。由于征收拆迁是公权力行为，它必须基于公共利益的建设项目的需要方可实施，因而，实践中通常将这类拆迁称之为公益拆迁，而协商拆迁既可以公共利益为目的，也可以商业开发为目的，由于我国理论上通常将协议拆迁理解为基于商业目的的拆迁，因而，实践中通常将协议拆迁称之为商业拆迁。 　　既然征收与拆迁有如此大的区别，为什么国务院原拆迁条例不使用房屋征收而使用房屋拆迁呢?原因是立法在指导思想上的偏差，拆迁条例的指导思想主要是为了推动和保障地方政府建设项目的顺利进行。我国自20世纪80年代起在政府经营城市理念的推动下展开了大规模的城市改造和城市建设开发，这其中虽然有些项目譬如城市基础设施建设是基于公共利益的需要，但也有大量的建设项目并非完全基于公共利益，有些甚至完全出于商业目的，如果将房屋拆迁限制在公益征收的范围内，地方政府大量的非公益建设项目将无法实施；另一方面，由于