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拳头模式在应急管理中运用分析 　　 　　（北京航空航天大学公共管理学院，北京 100191） 　　 　　 　　摘 要：应急管理模式是目前学界分析我国应急管理体系的重要内容。它对政府在应对公共突发事件的预案、机制建设等方面具有重要指导作用。通过对上海静安区火灾事件起因、处置流程、处置结果3个阶段进行梳理，结合“拳头”模式对其进行验证，旨在对中国的应急管理提供借鉴。 　　 关键词：拳头模式；应急管理；上海静安区火灾 　　上海市静安区11?15特别重大火灾事故，造成了大量人员伤亡和财产损失。火灾发生后，党中央、国务院高度重视，上海市委、市政府领导第一时间全力组织灭火救援，迅速成立事故善后处置领导小组，统一指挥协调伤员救治、遇难者家属安抚、受灾群众安置及人员抚恤、财产赔付等善后工作。在这次危机应对中，政府展现出一种积极主动的态度，既注意发挥政府的主导作用，又突出多种社会力量的整合与协调。 　　 1 案例介绍 　　 2010年11月15日14时，中国上海市静安区胶州路728号公寓大楼发生特别重大火灾事故，造成58人死亡，71人受伤，直接经济损失1.58亿元。该事件经媒体曝光，当天便登上主流媒体的头版头条；随着事件的发展，几乎所有中国新闻媒体都对这场火灾事故进行了现场报道和追踪。根据百度搜索引擎检索结果显示，以“上海11?15火灾”为关键词搜索的相关网页高达385万个；据初步统计，在新浪网、凤凰网等主流网站参与悼念遇难者的献花活动的网友有超过100万人次；11月21日现场参与在上海事故发生地举行吊唁的群众达10万人之多，除上海市民外，其中一些人来自北京广州等地。与此同时，针对事故原因的猜测，施工工程的内幕，死亡家属名单，事故责任承担及善后等不断受到公众的质疑。 　　 1.1 事件起因 　　 针对此次事件，11月17日成立了由国家安全生产监督管理总局、监察部、公安部、住房和城乡建设部、全国总工会和上海市人民政府及有关部门人员组成的国务院上海市静安区胶州路公寓大楼“11?15”特别重大火灾事故调查组。最高人民检察院应邀派员参加调查。经国务院事故调查组查明，事故的直接原因：在胶州路728号公寓大楼节能综合改造项目施工过程中，施工人员违规在10层电梯前室北窗外进行电焊作业，电焊溅落的金属熔融物引燃下方9层位置脚手架防护平台上堆积的聚氨酯保温材料碎块、碎屑引发火灾。 　　 1.2 处置流程 　　 根据2005年4月17日《国家突发公共事件总体应急预案》，国家突发公共事件分为四级，国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。对于特别重大或者重大突发事件发生后，各地区、各部门要立即报告，最迟不得超过4小时，同时通报有关地区和部门。 　　 上海11?15火灾发生之后，被迅速、果断地确定为一级，属于特别严重的应急事件。上海市委书记俞正声、市长韩正在第一时间赶往现场指导救援火灾发生后，副市长沈骏，市长助理、市公安局局长张学兵等领导迅速赶赴现场指挥灭火救援行动。这标志着应对11?15火灾进入第一个阶段，也明确提出了这一阶段的首要目标，即尽全力搜救幸存者，不放弃任何一丝希望，科学施救，确保救援人员自身安全，并采取措施消除隐患，严防次生事故发生。当晚，国务委员、公安部部长孟建柱宣布成立国务院上海“11?15”特别重大火灾事故调查组。同时，上海市委、市政府举行紧急会议，研究上海市胶州路一高层住宅火灾的有关情况，部署各项善后工作。既强调救援，也关注安置，开始了向第二个阶段“灾民安置期”过渡。11月16日，静安区“11?15”火灾事故善后处置工作领导小组在督促事故责任主体静安建设总公司在征求受灾居民意见的基础上，制定了《关于胶州路728号受灾家庭物品财产损失赔偿的方案》。2011年6月10日，“11?15”火灾事故善后处置工作领导小组正式出台《关于胶州路728号受灾居民房屋损失赔偿的方案》。 　　 1.3 处置结果 　　 2011年6月9日国务院上海市静安区胶州路公寓大楼“11?15”特别重大火灾事故调查组，经调查取证，查清了事故原因、性质和责任，提出了对有关责任人员的处理建议和防范措施，完成了《上海市静安区胶州路公寓大楼“11?15”特别重大火灾事故调查报告》。该起特别重大火灾事故是一起因企业违规造成的责任事故。事故的间接原因：一是建设单位、投标企业、招标代理机构相互串通、虚假招标和转包、违法分包。二是工程项目施工组织管理混乱。三是设计企业、监理机构工作失职。四是市、区两级建设主管部门对工程项目监督管理缺失。五是静安区公安消防机构对工程项目监督检查不到位。六是静安区政府对工程项目组织实施工