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中国廉租房制度的发展历程特点及存在的问题 　　摘要:住房政策是社会政策研究的核心内容之一,文章将中国廉租房制度作为主要研究对象。通过历史叙述,文章阐释了廉租房制度的四个发展阶段,即建立之前、建立初期、不断调试时期、基本成型。基于这一叙述,文章认为中国廉租房制度的发展具有两个特点:一是中央政府在这一制度的发展中具有绝对的主导作用,二是廉租房制度的发展将改变人们传统的住房观念。最后,文章指出了现行的廉租房制度所存在几个问题。 　　关键词:住房政策;廉租房制度;住房观念 　　中图分类号:F293文献标识码:A 　　文章编号:1674-1145(2010)02-0107-03 　　 　　住房是涉及民生的重要内容,购买住房的支出巨大,因而,即使在最发达的福利国家,也尚未实现人人拥有完全产权的住房。这表明仅仅依靠市场机制无法彻底解决国民住房问题。西方发达国家自进入工业化社会以后,随着城市居民住房困难逐渐加剧,各国政府积极制定住房政策,以弥补市场机制在满足住房需要方面的不足。到第二次世界大战结束,住房政策在许多国家成为了社会政策的重要内容。这一传统就使得住房政策成为了社会政策的重要内容。 　　一般来说,在商品住房以外,政府的住房政策主要采取三种形式:即经济适用房、廉租房和住房津贴。在中国,住房政策也主要是由三大形式构成,即廉租房、经济适用房和住房公积金。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房;中低收入家庭购买经济适用住房;其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。本文的关注焦点在于中国的廉租房制度。 　　当今世界许多国家都建立了廉租房制度。英国早在1844年就成立了住房协会,为工资收入最低的工人出租廉价的改良住房。在1946~1976年的30年中,英国政府平均年建造14.3万套公房用于出租给住房困难户和低收入户。美国联邦住房管理局则在20世纪30年代利用贷款和补助金补助地方,营建公共租房。从70年代开始,政府减少了直接建房的做法,转而支持私人机构开发建设廉价租房,向低收入家庭提供。我国香港地区也从1953年推行公屋,1967年形成健全的政策。 　　中国目前正经历着工业化、城市化和市场化。工业化和城市化使大量的人口向城市集中,这就使得城市住房供应日益紧缺。虽然市场化促进了房地产市场的繁荣发展,然而,商品房的高价使贫困群体无法通过市场获得住处。这就要求政府发展住房政策,以解决低收入群体的居住问题。在以下部分,我们将回顾中国廉租房制度发展的历史进程,基于这一对廉租房制度发展的历史回顾,文章将考察中国廉租房发展的特点,并指出现行的廉租房制度所存在的一些问题。 　　 　　一、中国廉租房制度的发展历程 　　 　　中国的廉租房制度建设起步较晚,如果把1999年建设部颁布的《城镇廉租房管理办法》作为起点,那么到今年才10年左右时间。在中国廉租房发展的历史上有三个标志性的里程碑,一是1988年国务院住房制度改革领导小组制定的《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》,这一方案正式宣布了中国福利分房时代的结束和住房商品化时代的到来。二是1999年建设部在总结各地试点经验的基础上出台《城镇廉租房管理办法》,标志着廉租房制度在中国建立。三是2007年12月1日起正式开始实施的建设部等9部门联合推出的《廉租住房保障办法》和由财政部颁发并于2008年1月1日起实施的《廉租住房保障资金管理办法》,这两个文件的出台意味着廉租房制度体系逐渐成型。根据这些标志,本文把新中国成立以来廉租房制度的发展分为四个阶段。 　　 (一)廉租房制度未建立阶段(1949～1997) 　　新中国成立后,通过借鉴苏联模式逐渐建立了计划经济体制。这一时期中国住房政策的特点是,城镇居民的住房几乎全部由政府提供,住房问题由职工所在单位解决,住房的分配采用低租金实物分配的形式。虽然这个时期中国城市住房条件较差,但人们无须考虑购买住房,或者只要支付低廉的租金就可以获得住房。根据边燕杰和刘勇利的研究,当时城市居民享有住房的租金约占家庭收入的1%到2%。 　　1980年6月,中共中央、国务院发布《全国基本建设工作会议汇报提纲》,指出准许私人建房和买房,准许私人拥有自己的住宅,正式宣布中国将实行住房商品化的政策。城市化进程加快,城市人口剧增使得住房矛盾开始显现。我国的城市化率从1978年的16.9%上升到1990年底的26.23%。有研究者指出,随着城市化和经济发展水平的上升,购买或自建住房的难度加重。由于低收入群体没有能力购买住房,甚至无法支付市场租房的租金,这就导致了政府发展廉租房的功能需求。 　　 (二)廉租房制度建立初期(1998～2003) 　　为了与市场经济体制发展配套,中国政府在1998年提出了建立廉租住房的设想。《国务院关于进一步深化城镇住房制