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中法耕地保护制度的比较研究 　　摘要：随着“粮食安全”成为国家战略，党和政府越来越关注耕地保护，耕地利用与保护的相关研究也成为当前的重要课题。通过对比分析中国和法国耕地保护政策，借鉴法国耕地保护的经验，进而为中国制定更加有效的耕地政策提供参考。 　　关键词：耕地保护；耕地保护制度；中法 　　中图分类号：F301 文献标识码：A 　　文章编号：1005-913X（2016）06-0077-03 　　耕地是支撑人类经济社会发展的重要资源，保护耕地不仅为确保粮食安全提供了资源基础，还直接关系一国或地区的经济增长、社会稳定和生态建设。因此保护耕地是当今世界实现可持续发展战略目标的一个共同关注的热点。作为一个人口数量占世界18.84%，而土地面积只占世界7%的国家，中国的耕地保护问题更加严峻，并且长期以来中国也面临着严峻的粮食安全问题。为此，中国政府通过立法等措施，采取了“红线”政策，即按照耕地保有量1.2亿公顷和粮食综合生产能力达5亿吨左右的目标，严格保护耕地和基本农田，严格控制各类建设占用耕地。然而，随着近年来粮食需求的不断增加，生物燃料生产的不断扩展以及工业化和城市化进程的不断加快，中国正在就如何合理分配其有限的耕地资源，以满足对货物和服务未来的需求面临着前所未有的压力。随着“粮食安全”成为国家战略，政府越来越关注耕地保护，同时耕地利用与保护的相关研究也成为一个重要课题。 　　近年来，中国在土地征收、耕地保护过程当中也暴露出了一系列问题，如征收目的界定不清，损益分析不足等等。因此分析世界农业最发达的国家之一的法国的耕地保护经济补偿的成功经验，对中国的耕地保护制度构建与完善具有一定的借鉴意义。 　　一、中国耕地保护的现状及其制度演变 　　（一）中国的耕地保护现状 　　自改革开放以来，中国激发了农村生产力。1978-1985年，农业总产值从1117亿元增长到2506亿元，但耕地合计净减少330万公顷，年均净减少47.14万公顷，其中仅1985年一年，全国耕地净减少量就到达了100万公顷。1986-1997年，农业总产值从2771亿元增长到13852亿元，年均增长率高达15.75%，但耕地净减少310万公顷，年均净减少34.49万公顷。1998-2003年，农业总产值虽然从14242亿元增长到14870亿元，年均增长率仅为0.87%，但耕地因生态退耕、农业结构调整、建设占用和灾害损毁而减少量高达877.98万公顷，这期间国家通过开荒围垦等途径增加了257.62万公顷耕地，但增减相抵仍然净减少310.38万公顷，年均净减少34.49万公顷。2004-2009年底，根据全国第二次土地调查结果显示，全国耕地面积为13538.46万公顷，相比2004年的13003.92公顷增加了534.54万公顷，农业生产总值也从18138亿元增加到30777亿元，年均增长率达11.2%。2010-2013年，中国耕地面积变化不大，仅仅减少了10.49万公顷，为13516.34万公顷，农村生产总值从36941.11亿元增长到51497.37亿元，年均增长率达12.2%。 　　（二）耕地保护的相关制度 　　中国耕地保护制度主要体现在用途管制，占用补偿，基本农田保护以及退耕补贴等四个方面。通过对中国耕地保护制度的研究可以发现，其变化有着较为明显的时间变迁线索。而通过立法手段对耕地进行保护则可以追溯到上世纪70年代末期，并且随着经济的快速发展以及城镇化、工业化进程的不断加快，耕地资源逐步减少，为此先后通过了一系列的土地政策来对耕地资源进行保护。而上世纪八十年代初期的家庭联产承包责任制则明确了农地所有权与经营权的分离，1983年的《国务院关于制止买卖、租赁土地的通知》加强了耕地的保护，对耕地的乱占滥用和破坏进行行政上的约束。随后，1986年发布的《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》中明确了“珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的要求，并把耕地保护制度作为一项长期的基本国策，从此对耕地的保护一直是中国政府的核心任务之一；同年6月《中华人民共和国土地管理法》第一次以法律的形式确立了对土地的用途以及耕地占用补偿制度；之后的8月份正式成立的国家土地管理局负责全国土地的管理工作。1987年国务院发布了《关于在农业结构调整中严格控制占用耕地的联合通知》《建设用地计划管理暂行办法》，1990年的《政府工作报告》在强调“严格执行国家下达的建设用地计划，严格审批建设用地”的同时，明确要求“各地方凡因建设占用农用土地的，原则上应承担土地开发的义务”。1991年国务院发布实施了《土地管理法实施条例》；1993年全国人大审议通过了《中国人民共和国农业法》，其中着重强调了，如保护粮食生产能力、建立耕地保护制度，重点扶持粮食主产区等耕地保护措施。随后