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从“问责风暴”浅析行政问责制的构建 　　【摘要】2008年被称为中国高官的问责年，中国政坛掀起了一场问责风暴。问责制已实实在在地走进了中国人们的政治生活中。问责风暴的出现，体现了中国政府对政府责任的重视，是我国构建责任政府的一个不可或缺的部分。然而，但试图以风暴方式推动政府走向善治却非长远之计。如何走出问责困境，构建完善、长效的行政问责制，乃是当前我国政府面临的一大重要课题。 　　【关键词】问责；问责风暴；行政问责制；责任政府 　　 　　问责制一词，于2003年因非典事件对高官的处理开始进入人们的视野，而2008年可谓是问责制盛行的一年，被成为中国的问责年。特别是在9月份，可谓是刮起了一股强劲的问责风暴。 这场问责风暴中，大批政府公职人员被问责，一系列官员因为重大的责任事故或引咎辞职，或被免职。 　　问责风暴体现了中央从严治吏的决心，也让人民群众看到了政府构建责任政府的决心。我国的问责制正在演变为一种严厉的常态程序；法律专家也将之解读为问责制向制度化、法律化发展的一个积极信号。 然而，从问责风暴中也暴露出了问责制体系中的不完善之处。如何构建完善的行政问责制乃是我国新一轮政治改革和政府管理改革的聚焦点。 　　 　　一、行政问责制之内涵 　　 　　行政问责制是问责制的一个重要组成部分，它是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的，并要求其承担否定性结果的一种规范。 由此定义，可将行政问责制之内涵分析为以下几个方面： 　　一是行政责任的客体。也称问责的对象，即向谁问责。行政问责的客体包括各级政府及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者，即各级政府首长以及各职能部门的领导。 　　二是行政问责的主体。即是指由谁问。完善的行政问责制应采取同体问责和异体问责相结合的多元化问责主体模式。 　　三是行政问责的范围。即是指为何而问。这不仅包括对发生重大事故的问责，也包括对行政作出错误决策的问责；既要对滥用职权的行政作为问责，又要对故意拖延、推诿扯皮等行政不作为负责。 　　四是行政问责的程序。即是指如何问。包括质询、弹劾、罢免等方方面面的程序要求，如问责主体回避的规定、问责人员组成的规定、问责客体申辩程序的规定等。 　　五是行政问责的责任体系。承担责任应当包括四个层面：承担道义上的责任、承担政治上的责任、承担民主的责任、承担法律上的责任。 　　六是行政问责的后果。承担责任的主要方式有：公开道歉、责令作出书面检查；通报批评、公开谴责诫勉；引咎辞职、撤职、免职、责令辞职；给予行政处分等。 　　行政问责制是一个系统的制度体系，因此，这六个构成要素缺一不可，否则将会影响到这一体制的完整性。 　　 　　二、行政问责制存在之问题 　　 　　行政问责制虽然有所发展，但是由于我国行政问责制尚处于起步阶段，因此这一制度仍存在很大缺陷。 　　（一） 行政问责几乎局限于意外事故问责和有过问责。 　　中国目前的行政问责，大多只是针对重大突发事件的上级官员对下级官员的问责。问责风暴就是典型的表现。 只有在重大事故、重大灾难或是伤亡事故发生时，人们才会发现行政问责制的存在，只要不发生重大事故，官员便无责任，便可以高枕无忧、安享太平。而把问责仅仅局限于这一类非常态事件中，仅追究有过，不但使行政问责制失之片面，而且也不符合行政问责制的内涵和客观要求。 　　（二） 行政问责制多为权力问责。 　　所谓权力问责，是指在出现问题时，追究与否、追究哪些人、什么范围、什么依据、什么程度、什么责任，主要根据上级领导的意图和意见进行，随意性较大。这就不可避免地出现追究直接责任多，追究领导层间接责任少，追究一把手领导责任的就是更少的现象，难免有官官相护之嫌。 　　（三）行政问责制几乎局限于同体问责。 　　我国目前采取的行政问责主要就是同体问责，即组织系统内对其内部成员的问责。这种问责模式一般出于某种交差或应付的被迫式问责，缺乏监督的自觉性和积极性。如果内部有着自觉、完善的监督机制，则问责制能够发挥一定的作用；但若内部没有监督自觉性，或者是下级贿赂上级，则出现有问无责得情况，问责只是成为一种上级向再上级交差应付的形式。 　　（三） 对问题官员问责不彻底。 　　行政问责特别是问责风暴给政府、政府部门、公务员特别是官员以强大的震撼和教育。然而，由于由于问责不够彻底，使得问责风暴的威慑力大大削减，这是大多本可以避免的责任事故不断发生的重要原因之一。 　　问责不彻底主要表现在以下四个方面：一是对责任追究的后续监督不够透明，许多问题官员在辞职或者被免职之后，似乎就从媒体和公众的视线中消失了，对于其付出的代价公众无从知晓；二是保留了被问责官员的待遇，只要没有追究刑事责任，被问责官员多数情况是级别、待遇不变，工资