从新中国60年财政体制变迁看分税制财政管理体制完善.docVIP

从新中国60年财政体制变迁看分税制财政管理体制的完善 　　摘要：理解财政体制改革在迄今为止的经济增长过程中所起的作用对于中国未来的改革颇为重要。“十二五”时期将是中国建立完善的市场经济体制的关键时期，而财税改革在这一过程中将扮演非常重要的角色。自党的十七大以来，各级政府财力与事权匹配的财税体制改革就成为政府间收入分配改革的核心思路。进一步的改革需要在对已有制度的效率做出判断的基础之上进行。对“十二五”期间的中国经济社会的发展来说，如何完善省以下的财政管理体制，成为考验中国财政体制改革的关节点。财力与事权相匹配的财税体制是维护各级政府实施公共服务、配合主体功能区建设的重要内容；进一步深化省以下财政体制改革是重要的路径。 　　关键词：财政分权；财政管理体制；分税制 　　中图分类号：F810.2　文献标识码：A　文章编号：1008－156912011)05－0031－09 　　 　　一、有关财政分权理论与地方经济发展研究的评述 　　 　　地方公共财政的理论基础是财政联邦主义。财政联邦制是处理政府间财政关系的一种规范制度，强调各级政府在财政支出上的独立性和自主性。其理论核心就是财政分权理论，认为地方政府可以更好地提供各种公共产品和服务以满足本区域居民和企业需要。而且，当地方政府的官员承担起提供公共产品和服务的责任时，因处于当地居民更严密的监督之下，会更有力地去行使他们的财政职能，为公众谋求最大利益。马斯格雷夫提出的财政职能分配的基本框架，认为适当财政分权有利于经济效率。Barro(1990)有关内生性经济增长的文献指出，制度安排会影响经济增长；Oates(1993)认为，财政制度从集权向分权的转变，能提高经济的长期增长率。TTesch(1981)用“偏好误识理论”解释了地方政府存在的合理性，认为地方政府更接近居民，在了解本地居民的消费偏好方面更具有信息优势，往往掌握着更多的信息，更容易了解本地居民的偏好，从而将本地居民个人的偏好集合为公众的共同偏好。国外学者还从公共产品的层次性与空间性特征来论证多级政府及财政分权的必要性。Oates(1972)、Bahl和Linn(1992)及Bird(1995)等认为，财政权力和责任向各级地方政府的转移，有助于提高经济效率，因为和中央政府相比，各级地方政府在资源配置上具有信息优势。换言之，地方政府可以更好地提供各种公共产品和服务以满足本地需要。Shah和Qureshi(1994)亦认为，当地方政府的官员承担起提供公共产品和服务的责任时，他们因就处于当地居民更严密的监督之下，从而也更有力地去行使他们的财政职能来为公众谋求最大利益。在Tiebout模型的理想状态下，地方政府会竭力提供最佳的公共服务来留住那些具有较高税负能力的居民和投资者，这同样为地方政府提供公共产品和服务方式的创新提供了激励。当然，地方税权的存在是居民自由选择和政府提供公共产品和服务的必要前提。 　　一些国外学者基于中国地方政府没有税收立法权和债务发行权，严重依赖中央政府的转移支付来平衡年度财政收支，认为中国没有地方财政。笔者认为，更确切的说，中国地方财政独立性对比西方国家来说是较弱的。林毅夫、刘志强(2000)利用省级数据来估算中国自80年代开始的财政分权在经济增长上所产生的作用，即利用生产函数进行回归分析发现，在控制了同时期其它各项改革措施的影响后，财政分权提高了省级人均GDP的增长率。这与前述财政分权可以提高经济效率的假说是一致的。刘尚希、邢丽(2008)提出中国改革开放30年的财政体制改革路径，是按照“让利――放权――分权――非对称性分权”这样一个脉络展开。中央和地方财政“分灶吃饭”首要目标就是借助政府内部的分权，通过赋予地方更大的财政管理权限，提高政府运作效率，使得地方政府利益的相对独立性意识随之增强，调动地方政府增收理财的积极性，发展地方经济。同时，提高了地方对中央的财政贡献，缓解了中央的赤字压力。另外，财政分权硬化了地方企业的预算约束，从而会提高地方企业的效率，并导致经济增长。财政分权还能使地方政府提供更多资源，增加它们的投资和支出，促进经济增长。可以说，分权化的财政体制改革是推动20世纪80年代中国经济发展，尤其是地方工业高速增长的一个重要因素。通过赋予地方政府更大的财政管理权限，推行旨在硬化地方财政预算约束的包干式收入划分体制，成功地调动了地方政府和官员的理财积极性。杨志勇(2009)从地方政府可支配财力来源演变的视角，分析了地方财政与中央财政的关系，指出不明确中央政府和地方政府的边界造成了非规范化的财政秩序，而规范化的财政秩序的确立需要地方政府的平等和充分参与。刘乘礼(2008)对当代中国中央与地方关系演进过程归结为阶段论、集权与分权论、博弈论以及主线论，指出中央与地方关系在调整中出现的问题主要有行