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京津冀地区公民参与雾霾治理的现状与对策 　　摘要：京津冀地区严重的大气污染引起了社会的高度关注，雾霾治理已被提上议事日程。雾霾治理需要社会多元主体的共同参与，公民是雾霾治理的重要力量。京津冀地区公民参与雾霾治理有相对较好的基础和便利的条件，但也存在着参与环境不充分、信息不对称、参与缺乏保障与动力以及信任危机等方面的困境。京津冀政府要以协同发展为契机，积极发挥自身优势，加大制度创新的力度，调动社会组织的力量，为公民参与雾霾治理提供支持和保障，提高雾霾治理的效率。 　　关键词：京津冀；雾霾治理；公民参与；环境治理 　　中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1008-7168（2016）05-0033-07 　　随着京津冀一体化进程的推进，京津冀地区在协同发展的同时，也面临着生态环境方面的巨大压力。自2011年以来，京津冀地区严重的雾霾污染引起了社会各界的广泛关注，加强大气治理的呼声日益高涨。公民是雾霾治理的重要力量，如何让更多的公民参与雾霾治理，打好雾霾治理的“人民战争”，提高雾霾治理的效率，是京津冀一体化过程中值得深入思考的问题。 　　一、京津冀地区雾霾治理中的公民参与 　　严重的雾霾污染困扰着京津冀地区的发展，也考验着中央以及京津冀地区各级政府的治理能力。雾霾治理不仅是纯粹的技术问题，更取决于协调多元行动者的制度框架，其中“公民如何参与”无疑是影响雾霾治理过程及其成效的重要维度。 　　（一）京津冀地区雾霾治理的现状 　　自2013年以来，持续大规模的雾霾已经影响了全国四分之一的国土面积、约六亿的人口，其中京津冀地区的污染情况尤为严重。国家环保部门和中央气象台发布的数据显示，2013年API污染指数排前10位的城市中，京津冀地区就占了7个。京津冀地区的13个城市中，空气质量平均达标天数仅为37.5%[1]。 　　雾霾污染是京津冀地区发展的副产品。京津冀地区每年所创造的国内生产总值约占全国的10%，但其中一大部分都是由钢铁、建材、石化等高耗能、高污染的产业带来的。巨大的经济体量吸引了大量人口，京津冀区域面积约占全国的2%，人口却占全国的8%。密集的人口推动了城市建设的进程，但大量的煤炭燃烧、汽车尾气、建筑扬尘等也构成了雾霾污染的重要方面。此外，京津冀地区PM2.5浓度的相互影响作用显著，呈现出明显的区域性、同步性和联动性。 　　随着京津冀地区大气污染问题进一步加剧，各级政府逐渐意识到问题的严重性，相继出台多项雾霾治理政策。2012年9月国务院发布了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，提出了建立区域大气联防联控制度、环境信息共享机制等五项创新机制。2013 年 9 月，国务院又发布了被称为“史上最严厉的雾霾治理新政”的《大气污染防治计划》[2]。2014年9月，环境保护部、国家发展和改革委员会等多部门联合发布《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》[3]。环保部2015年4月公开的《环境保护公众参与办法（试行）》（征求意见稿），细化了公民参与环境治理的范围和方式。 　　雾霾治理是京津冀一体化的重要抓手。经过三十余年的探索，2014年2月，习近平在京津冀协同发展工作座谈会上讲话，首次将京津冀协同发展上升到国家战略层面，随后从中央到京津冀各级地方政府都积极酝酿京津冀一体化战略协作。2015年4月30日，中共中央政治局审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀一体化取得了突破性进展，其中对生态问题给予了重要的关注，明确提出交通、环保和产业升级是京津冀一体化的三大重点领域，力争率先取得突破。环境保护方面提出要联防联控环境污染、建立一体化的环境准入和退出机制、实施清洁水行动等。 　　地方政府间的合作也陆续铺开。2013年，京津冀三地签订合作协议，研究成立大气污染防控合作工作机构。同年10月，京津冀环境气象预报预警中心在北京市气象局挂牌成立，建立了环境气象监测、预报、预警服务一体化业务平台，实现了环境信息共享。2014年，“大气污染综合治理协调处”正式设立，主要承担京津冀及周边地区大气污染防治协作、联防联控的具体联络协调工作[4]。2015年出台的《京津冀及周边地区大气污染联防联控2015年重点工作》，划定了6个京津冀地区的“雾霾治理核心区”，提出了预警会商和应急联动协调机构，并以“4+2”模式明确了京津冀在合作过程中的资金及技术保障问题。 　　总的来看，京津冀地区近年来以信息共享为基础，以机制建设为核心，采取了大量治理措施，包括大气监测、执法检查、限行和限产令、中小学停课等，开启了协同雾霾治理的新进程。在围绕国家重大活动而进行的协同治理中，京津冀三地针对重污染的预警、应急、会商及信息共享方面的合作提速，雾霾治理取得了一定成效。环保部发布的数据显示，2014 年，京津冀及周边地区PM2.5浓度同比