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从委托代理理论到我国政府预算监督机制的构建 　　摘 要:在实践中,不管是经济领域还是政治领域委托代理问题都普遍存在。与企业中的委托代理关系相比,政府预算委托代理关系有其特殊性:政府预算所体现的是一种多层次的委托代理关系;政府预算委托代理关系中存在“所有者虚位”和激励弱化问题。由于政府预算委托代理关系的特殊性,企业委托代理理论中的激励机制作用有限,进一步加强与构建预算监督机制应是有效解决委托代理问题的关键。 　　关键词:委托――代理;政府预算;监督机制 　　中图分类号:F275 文献标识码:A文章编号:1008-4428(2009)12-50-02 　　 　　一、委托代理理论概述 　　 　　现代意义的委托代理的概念最早是由罗斯(S.Ross,1973)提出的:“如果当事人双方,其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权,则代理关系就随之产生。” 在委托代理关系中,一个或多个行为主体根据一种明示或隐含的契约,指定、雇佣另一些行为主体为其服务,同时授予后者一定的决策权利,并根据后者提供的服务数量和质量对其支付相应的报酬。授权者就是委托人,被授权者就是代理人。由于委托人与代理人的效用函数不一样,委托人追求的是自己的财富最大化,而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间最大化,这必然导致两者的利益冲突,出现逆向选择与道德风险问题(委托人可能不知道雇用哪个代理人才是最佳选择,不知道如何规定契约条款或职权范围,当一个代理人被雇佣后改变了他的行为而损害了委托人的利益,道德风险就发生了)。在没有有效的制度安排下代理人的行为很可能最终损害委托人的利益。大量研究表明,解决此问题的思路有两条:一、建立激励机制;二、建立约束机制。 　　在实践中,不管是经济领域还是政治领域委托代理问题都普遍存在。本文主要分析委托代理理论在政府预算中的运用。 　　 　　二、政府预算委托代理关系的特征与效应分析 　　 　　在市场经济条件下,政府承担着为公众提供公共产品和服务的职能,同时,公民需要向政府纳税、缴费,以弥补公共产品的成本。这样,政府与公民间就形成了一种委托代理关系。与企业中的委托代理关系相比,政府预算委托代理关系有其特殊性。 　　首先,政府预算所体现的是一种多层次的委托代理关系。作为政府预算初始委托人的社会公众通过立法机构将公共事务委托给各级政府来办理,各级政府又将其委托给各个职能机构来具体执行,于是就形成了社会公众――立法机构(全国人大及地方各级人大)――政府(国务院及地方各级人民政府)――职能机构(上级机构――下级机构)――工作人员(上级――下级)的多层次的委托代理关系。在长长的委托代理链条中,同样存在利益不一致、信息不对称所带来的“逆向选择”与“道德风险”问题。委托代理的层次越多,代理链条越长,初始委托人的行为能力就越弱,监督成本就越大。 　　其次,政府预算委托代理关系中存在“所有者虚位”和激励弱化问题。 　　企业委托――代理理论的最基本假定是存在着一个真正的所有者并激励和约束代理人,以防止自身权益受到损害。而在全体社会公众委托政府组织提供公共产品和服务这一过程中,尽管在理论上每个人都可称之为所有者,但在现实中,没有任何具体的所有者和委托主体,只能是所有者代表制,存在着所有者“虚位”问题,这在很大程度上减弱了激励的内在动力。此外,公共部门的非营利性又增加了对政府部门代理人业绩考核的难度,同时,也使得构建激励所要求的剩余收益这一手段难以直接物质化,无法利用股利分红、股票期权、依据业绩调节薪金以及高额奖金等激励制度来刺激政府官员努力工作;而官员的晋级、提升虽然会有一定的激励作用,但通常需要漫长的努力还需要一定的年限积累,使得政府预算代理者对激励的敏感性减弱,从而削弱了激励机制的功效。 　　由于政府预算委托代理关系的特殊性,企业委托代理理论中的激励机制作用有限,进一步加强与构建预算监督机制应是有效解决委托代理问题的关键。 　　 　　三、政府预算监督机制的构建 　　 　　从现代政府预算的产生来看,最初的目的就是为了监督封建统治阶级的政府财政收支计划,使预算公开、透明,所以政府预算本身就包含监督的职能。一般情况下,监督的收益与监督的成本成正比,监督的成本和监督的效果也成正比。为了有效治理政府预算中存在的委托代理问题,应改革目前以行政监督为主的内部监督机制,构建立法监督、行政监督相结合,并辅之以社会监督的复合型预算监督机制。 　　目的:建立诱导代理人尽可能多地显示个人掌握的信息的监管制度和机制,促使代理人在任何情况下都能像委托人那样行动。 　　政府预算中的多层次委托代理关系图: 　　 　　委托人:社会公众(初始委托人);立法机构(全国人大及地方各级人大);政府(国务院及地方各级人民政府);职能机构(上级机