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体制变革中的乡政困境分析 　　[摘 要]在推进农村改革发展新形势下，位于国家行政权力末梢的乡政权组织，仍然置身于传统的压力型体制下，面临着各种困境。乡政改革成为新形势下进一步推进农村发展的必然诉求。 　　[关键词]压力型体制 乡政改革 村民自治 　　 　　党的十七届三中全会在《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》中指出实现农村发展战略目标，推进中国特色农业现代化，必须按照统筹城乡发展要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破。随着农村经济改革的推广和深化，乡政村治已成为当代中国农村社会最基本的社会组织方式。[1]但是，权力末梢的乡镇仍置身于压力型体制运行之中，新形势下的乡政改革已成为进一步推进农村发展的必然诉求。 　　 　　一、双重压力下乡政冲突 　　 　　压力型体制主要特征是上级政府将各种经济发展任务和财税利润指标进行量化分解，从县到乡镇，再到村甚至每个农户，层层分解下达。其运行过程大致分为四个阶段：指标任务的确定；指标任务的派发；指标任务的完成；指标任务完成的评价。这种压力型体制从本质上反映的是中国农村建立起来的牢固的以行政关系为特征的管理体制。[2] 　　成为国家政权在地方的执行者而不是地方利益的保护者。这主要是由对上负责的考官制度决定的。由于权力来源于上级，而不是农民，因此乡政府只需对上负责，而不需对辖区的民众负责。结果乡政府在地方治理中的主要角色是贯彻、执行县级政府的各项发展指标，将主要精力放在“要钱(税收)、要粮(公粮)、要命(计划生育)”上。此外，由于“压力型体制”所产生的激励作用，乡级干部为了获得升迁，大搞形象工程，所提供的公共服务和公共物品严重脱离了农民的实际需求，损伤了农民的利益。 　　成为村委会的领导者和支配者，而不是指导者和平等协商者。村委会和普通村民成为乡政府释放和转移上级压力的主要对象。乡政府通过控制村委会，将县级的各项指标下达到村、到户，将压力转嫁到农民身上。之所以能够实现压力的转移在于乡政府控制村委会的途径多种多样:通过选举领导小组控制和影响村民选举、利用财政拨款实现对村委会工作导向的控制、通过“招干”和向村委会成员提供干部津贴等政治、经济激励手段将村委会纳入国家行政管理体系中。 　　这种冲突还典型体现在村民自治对乡镇政权的要求上。根据《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。按照《村组法》第四条的规定，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。要求改变过去对村委会的行政命令、下达指示、发放指标等强制模式，尊重村委会的自主治理，通过与村委会的平等协商、民主参与等形式进行乡村事务的综合治理，成为农民利益在国家体系中的代表者和表达者，要“向下负责”。主要要求在面对县级政府以及更高级别的政府时，乡政府应更多地体现农民的利益，表达农民的呼声，真正尽到上传下达；另一方面，在为农民提供公共物品和服务时，乡政府应将农民利益要求作为主要考虑因素，而不能为迎合上级而大搞政绩工程。还要求其在代表国家与社会进行互动时应赋予村委会更大的活动空间，在处理与村委会关系时，应做出积极的让步，在村民选举、治理权限、村级财务等方面给予村委会以合理的自主性，同时还要在不影响其自治性的前提下，给予政治动员、财政资助、人员培训等多方面的支持。 　　 　　二、冲突中的乡政困境 　　 　　（一）乡镇政权的地位问题 　　乡镇政权行政权力不完整，不具备与县级政权博弈的政治能力。乡镇政府从原则上讲是“条块结合、以块为主”。但实际运作起来，县级各职能部门依据归口管理制度，争先在乡镇扩张自己的管理范围，各条条把乡镇行政权分割得七零八落，乡政府的治理自主性和完整性遭到严重的破坏。 　　对上负责的任官制度。乡政府领导的产生主要取决于县级政府及其组织部门的考察和推荐。全国大部分乡镇的公民对乡级干部的任免没有直接影响力，因此乡政府的权威来源在于县政府，而不是民众。干部的升迁主要取决于其政绩表现以及政治忠诚度，而不是对民生疾苦的关注。同时，县市对乡镇干部的考核管理，还总是将各项经济指标等硬任务与政绩考核挂钩，与“官帽子”挂钩。 　　乡政府的财政不独立。虽然目前实行“分灶吃饭”的财政体制，乡政府具有一定的财政收入，但从整体上看乡级政府的财政是不独立的。有许多乡镇的财政需要上级拨款，尤其在“税费改革”之后，乡级财政进一步吃紧，全国有相当一部分乡镇负有大量的债务，在这种情况下，乡政府对县政府的依赖性更强。 　　（二）体制压力下的困境 　　各级政府将事权下移，最终都落到乡镇上，加重了乡镇行政负担。一是体现在各级政府将本该由本级政府承担的职责(事权)交给下级政府