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公共服务职能配置视角下县乡政府关系探讨 　　摘要：县乡政府在中国政府层级间分权中主要承担了政策执行的职能，同时县乡之间因为制度安排上的原因具有某种程度上“一体化”的特征。在这样的体制背景下，当前的乡镇机构改革、农业税改革以及乡财县管制度的实施，使当前的县乡关系在公共服务职能的履行上体现了局部分权，局部共担的特征，这种“分权－共担”的背后体现了县乡关系中权力上收和权力下放共存的特征，而乡镇政府的自主权就是在这种权力上收和下放的空间中通过与县级政府的博弈获得的。 　　关键词：县乡关系；分权与共担；权力上收；权力下放 　　中图分类号：D63　文献标识码：A　文章编号：1008－7168(2011)02－0075－05 　　 　　一、问题的提出 　　 　　县乡关系是学界关注的一个传统问题，压力型体制、职责同构、共谋等“术语”是学者们描述我国县乡关系时使用频率较高的词汇，反映了当前学界对县乡关系的不同认识。从法理意义上看，县、乡政府作为宪法中规定的一级政府应该拥有各自的公共权力、政治责任和治理能力，在机构设置上也应当独立完整，二者之间的互动在府际关系的一般性框架下得以运行，从而保障公共事务得到适当的管辖以及公共管理的正常运行。但是长期以来，乡镇政府的机构设置中缺乏独立的决策和司法机构，而与县级政府部门对口设置的“七站八所”的存在使得乡镇一级政府中条块矛盾丛生，同时乡镇在财政上也缺乏足够的保障，乡镇政府处于责大权小的尴尬境地。2005年以来的乡镇政府机构改革使得乡镇在机构上被削弱，农村税费改革、农业税改革以及乡财县管制度的实施又使得乡镇财力更加紧张。这些问题和改革措施深刻影响着县乡关系的特征和走势。 　　党的十七届五中全会强调，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。在这样的新形势下，作为最重要的公共服务供给主体，县乡两级政府的关系上有这样两个问题值得关注： 　　第一，在当前公共服务职能面向居民需求导向从而谋求地方化供给的背景下，县与乡镇在事权分配上呈现了怎样的关系?从我国各级政府间功能划分的角度来看，中央政府和省政府承担了政策制定和地方化的职责，而县乡政府承担了执行和落实政策的职能。特别是近两年来伴随着行政管理体制改革的不断深入，县乡政府被逐渐定位为履行公共服务职能的主要主体。从这个意义上来说，县乡之间的事权关系，即县乡各自承担了哪些事权应该是县乡关系中最应该注意的一个方面。 　　第二，进入新世纪以来，伴随着中央对“三农”问题的关注，乡镇政府和农村地区进行了几轮改革，在这些改革措施之下，县乡关系发生了什么样的变化?就县与乡镇政府各自的特征来讲，在我国行政组织序列中，乡镇政府并不构成为一级完整的政府。与其他各级地方政府相比，乡镇在组织上和职能上的建设，以及在资源获取与行动输出能力上都有缺陷，这导致了乡镇政府的角色、作用、地位难以明确界定，对县级政府存在着较为广泛的依赖。而县政府由于其管辖的幅度过宽，在执行上级政策以及提供公共服务方面又无法独自完成，必须依靠乡镇政府“腿脚”的协助，所以在很多时候，县与乡镇政府是作为一个整体出现的。另一方面，我国政府近年在农村地区和农业领域实施了多项改革，包括取消农业税、乡镇机构改革以及部分地区的乡财县管等。农业税的取消使得乡镇政府的行动能力大大减弱，机构改革使得其作用在组织上也被削弱，乡财县管又使得乡镇政府的财力大大受制于其上级政府的管理。这些改革势必会对县乡关系产生影响，引发县乡之间新一轮的互动。 　　为了回答这些问题，本文作者在河南省L县开展了调研活动，了解当地的乡镇机构改革、县乡财政状况以及县乡公共服务供给的基本状况，试图借此发现县乡关系的一些新特征，并判断县乡关系在未来一段时间内的走势。 　　 　　二、县政府与乡镇政府之间基本公共服务职能的配置 　　 　　为了解乡镇机构改革之后县乡在公共服务方面的职能划分，本文从机构和财政两个方面对县乡的十项公共服务(分别是公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输，为了便于数据的统计，这里的公共服务分类使用了财政部门一般预算收支决算表中对公共服务的分类)进行考察。在这里有必要大致介绍L县的基本情况。L县位于河南省南部，截止2008年底，总人口约73.6万人，其中农业人口约62.2万。2008年全县国内生产总值73亿元，其中一二三产业产值分别为19亿元，29亿元，25亿元。财政一般预算收入完成1.27亿元，财政一般预算支出完成9.89亿元，农民人均纯收入4179元，城镇居民人均可支配收入10784元。从L县经济社会基本数据中可以看出，该县是一个农业人口占绝大多数，经济发展水平较低的中部县。因此，本