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我国失地农民社会保障的政府责任 　　伴随城市化进程的加快，失地农民社会保障问题已经成为新的社会热点，其潜在的影响力已经威胁到经济社会的可持续发展和社会和谐。失地农民社会保障覆盖面窄、利益受损的现象，暴露了政府作为社会保障主体责任的缺失，而管理缺位、保障缺责的政府短期保障行为机制是造成这一弊端的根源。进一步健全和完善长效的失地农民社会保障体系，是消除失地农民后顾之忧，促进社会持续、稳定、健康发展的重要举措。 　　关键词：失地农民；社会保障；政府责任 　　中图分类号：F249.2 文献标识码：A 文章编号：1004-518X（2014）02-0197-04 　　钟俊生，辽宁石油化工大学经管学院教授，博士； 　　王伶，辽宁石油化工大学经管学院副教授，博士。（辽宁抚顺 113001） 　　贾芳，九三学社辽宁省委员会。（辽宁沈阳 　　110005） 　　随着城市化的急剧扩张，被征用土地和失地农民的数量一直呈增长趋势。据统计，2011年我国城镇化率已经首度突破了50%，到2015年预计达到52%左右，而失地农民的数量将突破4000万。由于历史和现实的原因，失地农民的后续生活缺少必要的社会保障支撑，这使失地农民成为游走于农村和城乡之间的特殊弱势群体，并最终成为“种田无地、就业无岗、社保无份”的三无人员。在我国，失地农民的社会保障问题是失地农民问题的核心，在建设失地农民社会保障体系的过程中，政府是社会保障的责任主体。因此，明确政府在失地农民社会保障中的责任定位，不仅关系到我国社会主义现代化建设的进程，更加关系到社会主义新农村建设以及和谐社会构建的成败。 　　一、失地农民社会保障中政府责任的缺失及原因分析 　　2000年之后，随着城市化的急剧扩张，新一轮的“圈地热”直接使失地农民问题浮出了水面，政府责任的缺失是失地农民生活举步维艰的重要原因。 　　（一）失地农民社会保障中政府责任的缺失 　　目前，我国失地农民社会保障中政府责任缺失现象普遍存在，主要表现在以下几个方面。 　　第一，政府管理责任缺失，失地农民利益受损。长期以来，我国农村地区一直沿用的是土地保障制度，除了赖以生存的土地以外农民没有其他的保障措施。在征地过程中，政府多采用货币补偿安置方式，但是一次性支付的远低于土地价值的征地补偿费用，难以维持农民后续生活的需要。政府在失地农民就业安置过程中，忽略了失地农民自身文化水平有限、技术层次较低、技能手段单一等现实性问题。 　　第二，政府保障责任缺失，社会保障覆盖面窄。受人口老龄化、家庭小型化等综合因素影响，农民的养老负担不断加重。现有社会保障制度缺乏应有的社会性，参保人数增速缓慢，保障水平远远没有达到预期效果。据统计，截至2011年底，全国27个省、自治区的1914个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县纳入国家新型农村社会养老保险试点，年末国家新型农村社会养老保险试点地区参保人数32643万人，比2010年末增加22 367万人，总覆盖面有所上升，但地区差异明显（见表1）。虽然我国广大农村地区建立了以新型农村合作医疗为主的医疗保障体系，但在农民失去土地收入、政府补偿金额较少的情况下，根本无力负担高额的商业保险。在失地农民最低生活保障方面，许多地方政府根据当地实际情况设定了保障标准，但在具体的实施过程中却未能得到有效落实。 　　（二）失地农民社会保障中政府责任缺失的原因分析 　　失地农民社会保障中政府责任缺失的原因具有多样性，主要表现以下几个方面。 　　1.土地征用制度不合理，公共利益界定不清。土地征用制度的不合理，主要体现在由于法律的缺陷导致的征地权滥用方面。我国有关土地征用的法律规定，主要来自《宪法》、《城市房地产管理法》和《土地管理法》。其中，《宪法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”但是，现行的土地制度对于“公共利益”界定模糊，用地的性质是否符合公共利益的需求值得商榷。同时，对“农村土地归集体所有”的执行主体界定不清晰，导致土地所有权混乱等问题存在。 　　2.政府财政责任不到位，社会保障资金不足。2011年全年五项社会保险（不含新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险）基金收入合计24 043亿元，比2010年增长5 220亿元，增长率为27.7%。基金支出合计18055亿元，比上年增长3236亿元，增长率为21.8%（见图1）。虽然社会保障基金总收入有所增加，但就农村社会保障而言，2011年新型农村社会养老保险基金收入为1070亿元，仅占社保基金总收入的4.5%。据统计，农村社会保障支出占GDP的比重维持在1%水平，而城市的社会保障支出维持在7.3%左右，也就是说我国城市社会保障水平占全国的88%，而农村社会保障仅占12%。 　　3.社会保障法制滞后，地方立法分散。