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关于大学章程制订中法律地位外部关系与内部治理结构思考 　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）第四十条“完善中国特色现代大学制度”中专文论述大学章程建设，明确提出“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”。《纲要》第六十四条要求大力推进依法治校，“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度，依法办学，从严治校。” 2012年初，教育部31号令发布，教育部政策法规司负责人表示，今年要推动所有高校全面启动章程制定或修订工作，“高校的举办者、主管教育行政部门应按照政校分开、管办分离原则，以章程明确界定与学校的关系，保障学校的办学自主权。” 　　三十多年来，我国高等教育取得了举世瞩目的成绩，但距离人民满意的教育、距离国际上有较强竞争力的教育还有很遥远的距离。概言之，中国高等教育的症结体现在两个方面：一是大学的行政化倾向；二是大学的市场化倾向，大学匍匐在即时市场需求之下，成为职前培训机构。有识之士对此反思已经很多。藉着“启动高校章程制定”的契机，实行政校分开、重塑“政府与大学”关系，对中国高等教育改革和发展有着十分重要的意义。在社会转型和高等教育改革的交汇点，大学章程建设承载着一份推进大学改革的使命。现代大学制度下大学章程包含两个核心内容：规范和调节大学与政府、立法机构、社会相关利益主体之间的关系；大学作为一个组织有序运行所需内部治理规则。 然而，从2005年以来我国一些大学开始订立大学章程的实践探索来看，尚存在千校一面、理念不明、概念不清、程序不规范、核心问题绕着走、章程定而不用等问题，需要引起学校、政府、立法机构、法学界各方的重视。 　　历史脉络中的大学章程 　　大学是一种知识制度，专司知识的生产、整理、保存和发展。大学诞生于12世纪的欧洲，大学的诞生是一个重要文化演化事件，从此知识突破修道院，大学出现了。[1]从经济学视角看，大学是分工深化和城市兴起导致更为专业化的知识部门出现的结果。伴随着一种更有效率的专业化组织的诞生，规范其与世俗权力机构关系及其内部规则的大学章程也应运而生。根据特许机构不同，大学分别有教皇特许、王室特许、教皇和王室共同特许几种类型。大学诞生和发展的历史，既是一部外部权力（教皇、王室、所在城市行政当局）施加自身影响力的历史，也是一部大学争取大学自治和规范治理的历史。 　　启蒙时期以来，伴随着宗教改革， 教权渐渐淡出，王权走上前台，大学的特许状授予权成为一项皇家特权（ Royal Prerogative）。英国枢密院作为御前会议的遗存， 负责大学特许状的审批、修订过程。作为大学设立的宪章性文件， 英国大学皇家特许状对大学内部治理架构和法人治理相关制度安排作出了框架性的规定 ：准予成立， 赋予大学特许法人地位；确认质量保证能力， 授予高等教育机构大学资格；建立大学内部法人治理架构等。[2]工业革命的兴起迅速改变着社会结构，大学的社会作用发生转变，大学演变为研究和教学的发源地，从教化和信仰的传播者扩展到服务于国家利益和经济社会发展的职业训练。 　　美国是现代大学滥觞之地。工业革命以后，世界经济重心逐渐由欧洲向北美转移，大学的中心发生了类似的变化。殖民地时期的大学模式可以追溯到两种欧洲大学传统——学生大学和教会主导的教师大学。殖民地时期的美国大学章程源于英国王室或殖民地议会颁发的特许状。特许状规定了美国学校管理、教师聘任等内容， 以法律的形式确认了学校存在的依据。[3]美国建国后，州议会的立法许可逐步取代殖民地时期的英王室特许权，创办私立高校要得到当地州政府的批准。进入工业化时期以后，国会通过的两个重要法案对美国高等教育产生了重大影响：一是前面提及的《赠地学院法案》（College Land Grant Act）[4]推动赠地学院的兴起；二是第二次世界大战结束时期通过的《退伍军人安置法案》（Serviceman’s Readjustment Act）推动高等教育大众化。 1945年以后的高等教育大众化，州经费在大学经费中占有比例越来越大，州政府对高等教育的影响加深，范围愈加广泛：颁发办学许可、提供经费、管理大学、制定劳动关系的一般法律等。但州对大学的干预仍然是有边界限制的，1990年密歇根州最高法院议会在对大学提供经费的时候可以提出附加条件，但是要以不干预大学的管理为限度，因为这些权力是宪法赋予大学的。[5]上述历史回顾中，我们看到世俗化进程如何改变着大学的设立和大学章程制定。大学章程必须对世俗化进程中大学使命的重审和扩大做出响应。大学出现了几个多少有些矛盾的目标：培养客观判断的良好公民、追求真理、培养劳动力，也就是美德、理性、实用三大目标。 　　通过大学和大学章程的历史考察，我们得到一些启示：第一，大学章程是大学组织历史演化的产物，制定大