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农村最低生活保障现状分析与政策建议 　　[摘 要]中国农村最低生活保障建设已全面展开,并取得了长足进步,但在制度建设和实践环节上还存在诸如城乡低保标准差距大、地区间保障水平不平衡、低保标准低且覆盖面窄、保障对象界定困难等问题,其原因在于城乡分割的最低生活保障制度不利于农村低保的发展,且农村低保还缺少资金来源和法制保障。完善农村低保制度应以“城乡一体化”为目标,完善其资金筹措机制,合理确定对象与标准,并采取配套的改革措施。 　　[关键词]农村低保;城乡分割;城乡一体化 　　[中图分类号]C912.82 　　[文献标志码]A 　　 　　中国农村最低生活保障(以下简称“农村低保”)是对传统农村社会救济工作的改革和创新,是按照低保标准保障农村贫困群众基本生活的新型社会救助制度,是整个社会保障体系中最基础、最重要、最后一道社会安全网。党的十七大提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,完善城乡居民低保制度,逐步提高保障水平。农村低保制度的全面建立和实施,是消除贫困、统筹城乡发展的重要制度安排,也是继农村税费改革后的又一项重大惠农政策,在我国农村反贫困事业中具有里程碑式的意义。 　　 　　一、我国农村低保发展现状 　　 　　中国最早实施农村居民低保制度的地区是上海市。1994年,上海市通过实施农村低保制度,探索科学有效的农村贫困群体救济方式。1995年,民政部结合农村社会保障体系建设试点工作,分别在山西省阳泉县、山东省烟台市、四川省彭州市建立了农村低保制度建设试点。民政部于1996年印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障制度建设指导方案》,要求把建立农村低保制度作为农村社会保障体系建设的重点来抓,认真部署,逐步推进。 　　从2004年中央一号文件提出“有条件的地方,要探索建立农民最低生活保障制度”,到2005年中央一号文件提出“有条件的地方,要积极探索建立农村最低生活保障制度”,再到十六届六中全会提出“逐步建立农村最低生活保障制度”,中央对农村低保制度的要求越来越高。民政部公布的《2006年民政事业发展统计报告》显示,2006年底,全国有23个省、市、自治区建立了农村低保制度,2 133个县(市)开展了农村低保工作,有1 593.1万人、777.2万户得到了农村低保,分别比上年增长??93.1%和91.4%;2006年共有325.8万户、775.8万人得到了特困救助,由于部分特困户逐步纳入了农村低保,特困户的数量比上年同期有所减少。 　　2007年初,党中央、国务院决定在全国建立农村低保制度,探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系,中央财政安排专项补助资金支持财政困难的地方。2007年8月,《国务院关于全国建立农村最低生活保障制度的通知》发布,要求农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格的变化和人民生活水平的提高而适时进行调整。2007年中央财政下达的农村低保补助资金是30亿元,地方财政投入超过70亿元,截至2007年6月底,全国31个省、市、自治区都已建立农村低保制度,覆盖了??2 068万人。全国各地年低保标准的平均数为857元,其中最低的600元(甘肃省),最高的2 560元(上海市),月人均实际补助水平28元。此外,农村特困救助对象(“特困户”)还有474.2万人,月人均救助14元,这部分人在2007年下半年转为低保对象,到2007年末农村贫困居民已全部纳入农村低保体系。到2007年底,全国农村享受低保人数已达3400多万人,给广大农民群众特别是生活困难群众带来了实实在在的好处。[1] 　　 　　二、我国农村低保制度目前存在的主要问题及成因分析 　　 　　1.城乡低保标准差距较大,城乡分割的社会保障制度不利于农村低保的发展 　　2007年1―7月,全国农村低保人口月均计划安排民政资金36元,实得29元,分别相当于城镇低保水平的34%和28%,建立在公共财力基础上的低保的实际城乡差距,甚至大于更多基于市场形成的城乡收入差距(2006年农村居民人均纯收入相当于城镇居民人均可支配收入的31%)。[2]以北京市为例,城乡居民的低保标准相差就很悬殊。市区居民的低保标准是月人均290元,另有40元的粮油帮困补贴和多种配套救助措施;而农村居民的保障标准是月人均170元,且缺乏其他附加救助。同样,青海海东全区城市居民执行的年人均低保标准为??1 080元,而农村居民人均低保标准为279元。[3]由于城、乡低保标准不同,在城乡接合部或部分征地转居的地区,往往出现居住在同一个地区的居民,有的享受城市低保,有的享受农村低保,两者之间的悬殊差距常常引发矛盾和冲突,影响社会稳定。全国31个省、市、自治区中,经济发展水平相对较低的中西部地区,低保水平的城乡差距更大。 　　我国长期实行城乡分割的社会保障