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农民工子女义务教育政策执行梗阻实证研究 　　摘要：在农民工随迁子女较多的市，其义务教育政策执行出现了梗阻现象。归根结底，症结在于政策要求与地方利益相冲突，地方政府的执行动力阙如。要激发地方政府执行政策的积极性。必须建立政策执行的激励机制与健全政策执行的考核机制。 　　关键词：农民工子女；义务教育；梗阻；地方利益 　　中图分类号：C913 文献标识：A 文章编号：1003-854X(2009)07-0015-04 　　 　　一、文献回顾与问题提出 　　 　　关于进城务工农民随迁子女的义务教育问题，中央政府在《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作意见的通知》(以下简称《意见》)和新《义务教育法》等系列政策与法规中明确了“流人地政府”与“流人地公办学校”为主予以解决的职责分工(简称“两个为主”)。尽管中央政府三令五申，但该政策并没有得到部分流人地地方政府的忠实执行，特别是像北京、上海、深圳、广州等农民工子女流入较多的大城市。农民工子女义务教育政策执行梗阻问题引起了一些学者的注意。范先佐认为。流入地政府的经费不足是政策难以执行的症结：杨润勇将其归因于该政策文本的整体性、操作性和实效性不足：周佳则从流入地政府滥用政策自由裁量权的角度阐述；罗崇辉指出了政策执行所面临的学位供不应求、行政效率低下、执行资源匮乏的问题；耿晓婷则从政策内容、政策手段和政策环境等不同的因素入手来剖析梗阻的原因；中央教科所课题组则指出，地方政府职责不清是障碍之一。上述文献对农民工子女义务教育政策执行梗阻的原因进行了多角度分析，但多为宏观分析，缺乏以个案材料为支撑的微观分析。 　　珠江三角洲是义务教育阶段农民工子女数量较多的地区之一。截至2007年，广东省的义务教育阶段农民工子女数量约为244万，其中，78.6％的农民工子女集中在“珠三角”地区7市(共191.9万人)。根据《意见》等相关政策的规定，主要由流人地政府与公办学校承担农民工子女义务教育的责任，但“珠三角”地区部分城市在执行中央政策方面的效果不佳。例如，截至2007年，深圳市义务教育阶段的非户籍人口子女数量52.7万，只有41.30％就读于公立学校；广州市为43.8万，只有37.34％就读于公立学校；中山市为14.2万人，也只有44.03％就读于公立学校(广东省的数据源自广东省教育厅，下同)。总体上说，“珠三角”地区的大部分市(区)都未达到中央政策规定的“以流人地政府为主，以公办学校为主”的要求。D市地处珠三角洲腹地，是广东省乃至全国农民工主要聚集地之一。2001年以来。该市义务教育阶段农民工子女人数以年均5万多人的速度急剧增长，截至2007年底，在D市接受义务教育的农民工子女人数已增至43.7万人，占全市中小学在校生人数的63％；其中，在该市公办学校接受义务教育的比例仅为29.4％，远远未能达到中央的政策要求(D市数据源自该市教育局，下同)。本文以D市为个案，对该政策执行的梗阻问题进行“深描”，并提出对策设想。 　　 　　二、执行梗阻的表现及原因 　　 　　D市农民工子女义务教育政策执行梗阻的表现是该市公办学校向农民工子女设立较高的入学门槛，农民工子女义务教育主要由民办学校和农民工承担，中央政策遭到变相抵制。在2001年以前，由于在D市的农民工子女人数不多，所以农民工子女主要在公办学校接受义务教育。2001年以来，由于农民工子女人数的急剧增长，该市辖各镇区纷纷出台入读公办学校的借读生标准。围绕学历、职称、纳税、计划生育等条件设定进入公校的门槛，从而将大量的农民工子女排斥在公办学校外。如镇公办学校接受非户籍学生的前提是必须符合以下条件之一：父母其中一方是本镇户籍，其子女是非本地户籍的适龄儿童；镇属机关、事业单位、村委会、公办中小学校、公立医院等单位工作人员的适龄子女；获市级以上表彰的非户籍人士的适龄子女；在我镇企事业单位工作，有中级职称以上(须经市职称验证部门确认)的专业技术人员的适龄子女；年纳税30万元以上(有完税证明)的非户籍人士的适龄子女；一直在我镇居住，并从事企业或个体户经营(法人代表)，有不间断依法纳税10年纳税不少于3万元的非户籍人士的适龄子女；在我镇年纳税lOO万元或以上的企业工作的员工，年上缴个人所得税在5000元或以上的非户籍人士的适龄子女：对社会公益福利事业(如慈善、教育、卫生、治安、紧急救援等方面)捐赠10万元以上的非户籍人士的适龄子女(同时，对于捐款公益事业2万元以上的，也可以优先考虑申请借读)。D市其他各镇也设立了相似的入学条件。不过，公校对农民工子女设限并非D市所独有，珠江三角洲其他市也有不少的镇(街)对农民工子女入读公办学校设立高入学门槛，如中山和深圳就设定了居住、就业和社保、职称等条件。由于城市公办学校基本上对农民