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北部湾经济区管理体制机制整体性治理研究 　　[摘要]北部湾经济区建设两年多来，进展顺利，成果丰硕，但在管理体制和运行机制上仍存在着不少困境，需要运用整体性治理理论对这些困境进行救治，建构出北部湾经济区的整体性管理体制和一体化运行机制，打造北部湾经济区的整体性服务型政府。 　　[关键词]北部湾经济区；整体性治理；整合 　　[作者简介]韦彬，武汉大学行政管理专业博士研究生，广西大学党委组织部助理研究员。广西南宁530004 　　[中图分类号]F127　[文献标识码]A　[文章编号]1004-4434(2011)08－0069-04 　　 　　一、整体性治理的内涵诠释 　　 　　整体性治理缘起于20世纪90年代末期的英国，由该国学者希克斯首先提出，随后，被澳大利亚、荷兰、新西兰、美国和加拿大等西方国家所效仿，从而演变成了当代西方政府治理的目标图式。 　　从西方政府治理模式的演变轨迹上看。整体性治理理论的问世，具有一定的历史必然性。20世纪90年代末期以来，随着全球化和信息技术的发展。传统的政府治理结构、治理技术与治理方式受到了巨大挑战。例如，传统公共行政时期以功能为导向的科层治理产生了“狭隘的服务视野、政策目标与手段相互冲突、资源运作重复浪费、政府机构设置出现重叠、公共服务分布于各部门间，具有明显的分散性和不连贯性，无法从整体上提供公民所需求的服务”。而随后产生的竞争性治理则“不自觉地受制于短期的市场价值与经营绩效而全然不知，使得政府组织反而更趋向于功能分化与专业分工，并有不断深化功能裂解型治理的趋势”进而使曾经颇受西方政府推崇的竞争性治理日渐式微，于是，西方政府不约而同地探求替代性治理模式。从而，旨在对科层治理和竞争性治理进行反思和弥补的强调整体性与系统性考量的整体性治理理论登上了历史舞台。 　　从内涵上看，所谓整体性治理是指“以风险社会理论为治理基础，以公民需求为治理导向。以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对碎片化的治理层级、功能和公私部门关系及责任机制与信息系统进行整合，从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，为公民提供无缝隙而非分离的整体型服务，充分体现包容性与整合性的整体型政府治理图式。整体性治理力图运用全新思维方式和治理理念来回应后现代社会要求，是应对政府信任危机、财政危机和合法性危机的一种积极反应，体现了西方政府治理理念和治理模式的根本性转变。“整体性治理不仅仅是一种工具理性意义上的治理模式的变迁。更是一种治理理念的重塑，能极大地深化和提升政府治理的理论内涵和实践意旨。” 　　 　　二、北部湾经济区发展的困境解析 　　 　　自成立以来，北部湾经济区建设的进展顺利，目前正处于从行政区经济向经济区经济的转型过程中。但北部湾经济区在发展过程中遇到了行政壁垒等方面的制约，各地方政府管理体制在职能定位、机构设置、行政区划和运行机制等方面与北部湾经济区之间存在障碍，严重影响北部湾经济区一体化的形成与发展。 　　 　　(一)北部湾经济区的体制困境 　　首先。地方保护主义严重，经济区行政管理体制碎片化。自中央与地方政府分权以来，地方经济得到了较快发展，然而，一些地方政府为避免其行政区内经济资源缺失并在政绩竞赛中取得优势地位而实行地方市场封锁和保护性竞争，产生严重的政策资源内敛现象，继而引起体制性障碍和行政区壁垒，增加行政区间的运行成本，降低运行效率。阻碍行政区间经济一体化的进程。例如，在北部湾经济区，就存在着6个完全不同的地方行政管理体制。“一家企业，要到北部湾经济区投资，办理行政审批手续要跑不同城市”，“在同一事项上，一个地区的政策规范比另一地区的政策规范更多地限制市场主体的权利，或给市场主体设定更多的义务，这类问题往往在位阶越低的政策规范中表现越多”。各地方政府为追逐本行政区利益，使以地方行政力量为中心的政策资源超越市场资源而对内强化，对外拒斥，各自为政，更多地表现为有利互争，无利互推，不利互阻，他利互脱，分利互顶，产业同构和重复建设现象严重，形成无序竞争和内耗式竞争格局，导致经济区资源的空间配置低效率，使北部湾经济区呈现出体制碎片化现状，严重制约北部湾经济区功能组团的生成。 　　其次，投融资体制不健全。目前，北部湾经济区的投融资体制还不够健全，各行政区的投融资由政府主导和垄断，投资的中心是项目而非企业法人，投融资的市场主体地位尚未确立。投融资责权利不相匹配，融资、建设和管理三分，部门间管理条块分割，分散建设，各自为政，缺乏经济区的统一领导和规划以及规范高效的主力融资平台，缺少有效的偿债机制，普遍存在借款人、用款人和还款人不一致等问题。经济区资金结构进一步失调，投融资体制改革受阻。同时，在一些经济区投融资项目上，往往出现有偿资金无偿使用，缺乏科学的可行性分析和成本效益