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区域公共管理制度创新研究 　　摘要：在经济全球化浪潮的推动下，我国区域性公共问题初露端倪，由此使区域性公共管理这种新型的治理模式相伴而生。区域性公共管理要求打破常规，创设一种新型的治理模式，因此，文章分析了区域公共问题的成因及其其中的制度缺失。并提出了创新区域公共管理制度的政策建议。 　　关键词：区域公共问题　制度缺失　制度创新 　　 　　1　区域公共问题出现的背景 　　 　　1.1全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来，公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前，人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代。诸多的因素和复杂的背景交织在一起，诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面，伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起，民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变，加之作为政治目的的区域化进程的加快，使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。另一方面，全球化和区域化的发展，使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖，由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题。 　　1.2市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。从集权与分权的政治逻辑来看，市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事，它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成，有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。 　　1.3工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来，中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升，由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚，其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在：第一，城乡二元结构问题。第二，行政区划变革问题。第三，流域治理问题。从自然区域的角度看，流域是一种整体性极强的区域，流域内各自然要素的相互关联极为密切，特别是上下游间的相互关系密不可分。但是，从行政区域的角度看，流域又是不完整的，它往往被不同的行政区域所分割。 　　1.4现代化进程中的区域公共问题日益加剧。中国是一个严重非均衡发展的国家，其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差，由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有：①国内的东、中、西部之间，在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显，形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。②东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境，已经凸显出“问题区域”的态势。③老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观，与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。④沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出，尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。 　　 　　2　我国区域公共问题管理中政府制度的缺失 　　 　　2.1行政区行政的治理思想根深蒂固。我国政府传统的这些治理特质，可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政，简单地说，就是基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征：第一，从政府治理的社会背景看，行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求，是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础，契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来，基于韦伯的“现代理性”而构建的稳态的“科层制”结构，更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。第二、从政府治理的价值导向看，行政区行政的根本特征在于，它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。第三、从社会公共事务的治理主体上看，行政区行政是一种垄断型统治行政模式。第四、从公共权力运行的向度上看，行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。第五、从公共问题治理的层次设计看，自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说，就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次，进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。 　　2.2现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理，特别是国内区域问题的治理，需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来，我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分，也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略，投入了大笔公共财政资源。但是，区域发展的公共绩效一直较为低下，达不到政策设计时的理想目标。 　　2.3区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失，除了上述两大问题外，在诸