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区域经济合作中飞地经济治理研究 　　摘要：近年来中国大规模出现“飞地经济”，这种合作对于实现不同区域之间的优势互补、促进区域之间的均衡发展具有重要作用。尽管目前“飞地经济”已经逐渐成为中国地方政府积极倡导的一种经济合作形式，但其发展还不是十分成熟，仍面临总体规划缺失、利益划分机制不足等多治理困境，这些问题影响了全方位的深度合作。有效克服“飞地经济”合作困境必须完善相关的顶层设计，进一步理顺“经济飞地”的管理体制，建立健全市场化的开发运作方式，确定稳定的利益分配机制，提升地方政府治理能力。 　　关键词：区域经济合作；“飞地经济”；“经济飞地”；治理 　　中图分类号：F207文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）02-0071-09 　　改革开放以来，随着中国区域经济一体化进程的不断深入，地方政府之间的经济合作形式日益呈现多元化的趋势。近几年，以经济事务管辖权让渡和合作收益分享为突出特征的“飞地经济”逐渐成为许多地方政府青睐的一种新型经济合作形式，“飞地经济”的快速发展推动了相关理论研究的繁荣。综合来看，已有对“飞地经济”的研究主要集中在经济学领域，以增长极理论、不平衡发展理论以及产业结构梯度转移理论等为指导，对其出现及合作成功所需条件进行解读[1]。由于中国区域经济一体化的进程始终伴随着地方保护主义的阻碍，因而任何区域经济合作的研究都不能忽视对于地方政府这一重要影响因素的关注，对“飞地经济”的研究同样如此。我们可以看到，因“飞地经济”而出现的“经济飞地”“给地方政府的治理转型带来了新的课题”[2]，“经济飞地”管理机构的权能定位、合作收益划分等问题都对地方政府提出了新的挑战。这就意味着，对于“飞地经济”来说，合作双方发展水平的落差或互补优势只是合作能否成功的必要而非充分条件，解决好双方利益划分问题则是促进合作顺利进行的关键。基于这种认识，本文拟从公共管理学视角，借助区域治理的相关理论，深入分析中国“飞地经济”合作中存在的困境，并尝试提出有针对性的对策建议。 　　一、“飞地经济”及其兴起 　　（一）“飞地经济”的概念 　　“飞地”最初是作为一个地理概念出现的，指属于一个国家管辖但又不与本土毗连的土地，就像“从其本国‘飞出去’的一块土地”[3]（p.227），例如美国的阿拉斯加州。之后，“飞地”在行政区划上得到了应用，指地方行政区域中与“其他部分并不连成一片”[3]（p.227）的那一部分，例如位于黑龙江省的北京双河农场。从“飞地”的概念可以看出，无论是在地理上还是在行政区划上，它都与管辖权紧密联系在一起。 　　本文所说的“飞地经济”是从经济与行政区划结合的意义上说的，指两个没有行政隶属关系、经济发展水平存在落差或具有互补优势的地方政府，打破行政区划以及属地化管理原则的限制，通过跨行政区域经济事务的管理开发以及收益分享进行的经济合作方式。具体来看，就是甲乙两个地方政府打破行政区划和属地化管理原则的限制，把甲的项目放到行政上隶属于乙的产业园区，由乙向甲让渡产业园区经济事务的管辖权，双方通过平等协商的方式确定权责划分、收益分配等一系列机制来实现经济合作，其中甲所拥有经济事务管辖权的产业园区就如同其飞到乙行政区划中的“经济飞地”。因此，甲、乙也往往被形象地称为“飞出地”和“飞入地”（参见图1）。图1“飞地经济”合作示意图（二）“飞地经济”兴起的背景 　　改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的日益完善，市场在中国经济社会发展中的基础性作用越来越突出。市场经济的特性必然要求资本以及生产要素能够在不同行政区域之间自由流动，从而跨越行政区划实现区域经济合作。相应地，市场经济的深入发展不断对行政体制改革提出新的要求。三十多年来，中国已经先后进行了七次政府机构改革。这些改革的重要结果之一就是地方政府在促进经济社会发展方面有了很大的自主权。同时，受分税制以及“晋升锦标赛”[4]等因素影响，地方政府具有较强的参与经济发展的动机，使得“行政区经济”现象越来越突出，在很大程度上导致了市场的分割，制约了区域经济合作的深入，这反映出中国区域经济合作的过程始终伴随着区域经济与行政区划之间的张力。在这个意义上，深入推进区域经济合作的过程也是探索有效化解区域经济与行政区划之间张力的新机制的过程。 　　由于行政区划所具有的稳定性特征，促进区域经济合作不可能较为频繁地调整行政区划。相比而言，更为可行的方法是在尽可能不调整行政区划的前提下，建立起有效的地方政府间合作机制。近年来，一些区位临近的地方政府在区域经济合作机制上进行了积极的探索，形成了一些具有代表性的模式（参见图2）：通过跨区域的联图2区域一体化、城市群以及同城化等模式的共同特征席会议或合作协议来促进区域经济合作，例如“长三角”和“珠三角”一体化；通过城市群模式促进区域经济合