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国家治理现代化视域下税权划分问题研究 　　[摘 要] 党的十八届三中全会指出，实现国家治理体系现代化和国家治理能力现代离不开财政制度建设。目前，我国正处于“营改增”税制改革的深化期，地方政府财政面临着严峻的挑战，如何实现税权与事权匹配建设，成为当下国家治理体系现代化实现的重要一步。 　　[关键词] 国家治理体系现代化；国家治理能力现代化；营改增；税权分配 　　[中图分类号] D922.22 [文献标识码] A [文章编号] 1671-6639（2014）04-0001-04 　　十八届三中全会提出要推进“国家治理体系和治理能力的现代化”[1]，国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成[2]，国家治理体系的现代化是国家治理能力现代化的前提，而国家治理能力的提升又能够促进国家治理体系现代化。财政税收是“国家治理的基础和重要支撑”，国家的现代化建设离不开财政税收制度的现代化[3]。而税收制度作为财政制度的一个重要组成部分，它的完善对于国家治理现代化理念的推进有着积极的意义。十八届三中全会后，政府全方位详细规定了“营改增”后增值税的征收范围、税率等内容，但是，众多文件均规避了一个问题――税权的划分，导致我国现有的税权体系与国家治理现代化理念存在明显的冲突。 　　一、我国当前税权划分诸问题 　　国家治理能力现代化的三大主要内容是：依法治国、合理界定政府权力、实现社会公正[4]。其中依法治国是国家治理手段；限制政府权力是国家治理途径；社会公正是国家治理目的。财税体制改革作为国家治理体系与治理能力的组成部分，其理应要实现税收法定、各级政府税权均衡、税收补偿公正。 　　（一）现行税收立法权分配与依法治国不匹配 　　所谓依法治国，是指在法律的框架下，通过法律进行国家治理。依法治国中的“法”可以理解为广义上的法，包括宪法、法律、行政法规等等，但是，十八大所要求的依法治国中的“法”应当被理解为善法，因为只有善法之治，才能真正保障人民的权利。行政法规、部门规章等规范性文件，其制定者不是代表最广泛人民利益的全国人大及其常委会，其或多或少都存在着部门（地方政府）利益，这对制度公平形成严重阻碍。所以，真正意义上的依法治国应当是指依照宪法、法律而治。关于“营改增”试点法律法规，涉及到税权划分的大致有几类：国务院发布的关于分税制改革的行政法规、国务院相关部门联合或者单独发布的适用全国“营改增”试点的部门规章以及试点地区省以下地方政府规章。这些法规规章奠定了我国增值税基本制度以及分税制的基调，但也显示出了缺乏法律与宪法作为依据的问题。这种“越权立法”容易加深部门与区域的税制改革鸿沟，不利于实现分税制改革的目的，甚至容易加大区域性贫富差距。所以，应当加快制定增值税法及相关的分税制法律规范的步伐。 　　（二）现行税收收益权分配与放权理念不对应 　　要实现政府权力体系现代化，就要实现政府的职能转变，其精髓就在于政府限权、放权和分权。众所周知，权力来源于权利的转让。之所以要实行权利（力）的转让，是为了能够实现个体权利无法实现的目的。在进行权利（力）转让时，还应当建立一定的经济基础，否则，政府权力将无法实施，这是税收制度产生的基本原理。十八届三中全会提出的政府放权是为了正确处理政府间权力分配的矛盾，缓解中央过度集权所带来的诸多效率问题，但是从财政制度产生的来源来看，我国现行的税收体制不足以支撑中央放权的实现。其主要原因在于：税权划分与事权分配不成比例，财权不足以支撑事权。营业税是地方财政来源的重要部分，“营改增”取消营业税，导致地方财税收入缺少了很大一块。中央为了保证地方政府的财政收入能够尽量与改制前相等，制定了增值税返还制度。但是，相关的过渡性政策安排仅对税收收入归属、跨地区税种协调进行了规定，对于如何分配增值税的问题却采取了回避的态度，未明文规定中央与地方政府之间的分配比例。如此，纵使地方政府的税收项目能够保持数量稳定，但是税收总额显得不够稳定，甚至远远少于“营改增”税制改革之前的总额。 　　（三）现行税收补偿制度缺乏社会公正 　　基于事权与财权相匹配原则，在中央政府实行“放权理念”的前提下，地方政府的财权也应当相应增加。然而，现行增值税的分享比例不足以弥补地方政府因“营改增”税制改革所带来的财政收入损失。为此，中央政府制定了增值税返还制度和财政转移支付制度，但这两项制度存在着明显的纰漏：首先，增值税返还制度是将增值税返还给经营者和销售者所在地政府，其忽略了增值税的最终承担者是消费者。也就是说，增值税税收理应由消费者所在地地方政府收取，返还对象应当是消费者所在地地方政府。其次，“营改增”税制改革的目的在于减少纳税人的税负，但是税制改革至今，存在着小部分纳税人税负不降反增的现象[5]。国家决策的执行无法满足每个人的利益需求，有时候甚至会造