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地方立法公众参与概念主体与价值 　　摘　要：为探讨地方立法公众参与制度的建立与完善，运用归纳分析法、实证分析、比较、价值分析等方法界定地方立法、公众参与、地方立法公众参与和公众主体，论证了地方立法公众参与的价值。认为地方立法公众参与是指作为公众的自然人、自然人体现的法人、社会团体直接参与地方立法的制度，其具有地方法规正当性、适应性、权威性的价值。 　　关键词：地方立法；公众参与；正当性；地方适应性；权威性 　　中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1000-2731(2008)01-0138-05 　　 　　随着我国法治建设的推进，立法民主理念深入人心，我国《立法法》第五条也明确规定：“立法应当体现人民意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”但作为公众参与地方立法制度重要内容的地方立法公众参与概念、“公众”主体等制度却缺乏明确而具体的建构，对公众参与的价值欠缺理论认识，而这些制度和理论是完善地方立法公众参与制度的理论前提和依据。 　　 　　一、“地方立法公众参与”的界定 　　 　　各国所指的地方立法并不完全相同，如美国各州政府不享有立法权，因此，美国地方立法是指地方议会的立法活动。而我国地方立法主体是否包括政府，换言之，地方政府的行政规章是否属于法的渊源，则有不同的观点：有人认为地方行政规章具有法的一般性特征，也是法，虽然不是法院审判活动的法律依据，但法院可以参照行政规章审理案件，行政规章还填补其他法律的某些空白；有的人认为行政规章只是执行法律、法规的具体办法，不是法的渊源。地方行政规章确实在现实生活中起到了法的作用，而且由于目前我国地方权力机关立法的严重不足，行政规章量大，且涉及到区域政治、经济、社会生活的方方面面，将其纳入法的渊源，具有现实意义。我国《立法法》也规定地方立法主体不仅包括较大市以上的地方人大及其常委会，还包括较大市以上的人民政府，据此，行政规章也应当属于法的渊源。因此，我国的地方立法是相对于国家中央立法的立法，包括较大市以上地方权力机关的立法(地方性法规)和较大市以上地方政府的立法(行政规章)。为表述的方便，我们在本文中将地方性法规与行政规章合称为“地方法规”，以示同地方性法规相区别。 　　从社会学角度讲，公众参与“是指社会主体在其权利义务范围内有目的的社会行动。法学视域中的公众参与，更多关注的是社会公众参与管理国家事务和社会公共事务的权利”，其以民主政治为理论基础。但不同历史时代的民主政治形式并不相同，古雅典民主政治是适用于小国寡民的直接民主制，全体公民直接参与立法和管理国家公共事物，公众参与与公民参与一致。而现代国家幅员辽阔，人口众多，“我们不能想象人民无休止地开会来讨论公共事务。”现代民主不可能再适用直接民主制，而只能是间接民主或代议制民主，人民不是自己直接、经常参与，而是选举自己的代表参与立法和管理国家、社会公共事务，“但在社会现实复杂多变、利益关系日趋多元的情况下，仅仅依靠民选的立法代表已经越来越难以充分反映公众的各种不同的利益要求。而且，代议制是建立在对代表的一般信赖之上的一种委托行使权力的民主形式，在委托关系成立之后到产生实际效果之间的过程，完全有可能因被委托者(即代表)对信任的背弃，而使之流于形式”，“人民还不能完全放弃自己的立法权，还需要设置相应的制度来更为直接地反映公众的意愿和要求。”因此，人民在选举自己的代表参与立法和管理国家、社会公共事务的同时，也应当为自己保留直接参与立法和管理国家、社会公共事务的权力。如果说公民通过自己选举的代表参与立法、管理国家是公民间接参与的话，那么公民直接参与立法和管理国家则是公民直接参与。公众参与在代议制度中特指公民直接参与，是与公民间接参与相对应的一种公民参与形式。 　　因此，我国的地方立法公众参与是指公众直接参与较大市以上地方权力机关、地方政府制定、修改、废止地方法规的活动。如果说公民间接参与立法是一种典型的制度内的主导参与形式的话，那么地方立法公众参与则作为辅助制度，是为了“更为直接地反映公众的意愿和要求”，并约束公民间接参与中代表的行为，以防代表权的滥用，促进代表忠实地反映公众的意愿和要求。 　　 　　二、地方立法公众参与制度中“公众”主体的界定 　　 　　地方立法公众参与是指公民的直接参与，但对公众参与制度中的“公众”主体有不同的观点：一种是公民参与说，认为公众参与的主体是相对于国家有关部门的普通群众，是政府为之服务的主体群众；另一些学者则认为公众参与的主体并不局限于公民参与，还包括一切有关的公共权力部门、社会团体、企事业单位、群体，这实质是将公众参与立法与民主立法等同。笔者认为，地方立法公众参与制度中的“公众”主体，不同于公民间接参与的主体，也不同于民主立法主体。 　　首先，“公