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城市土地储备供应方式弊端及创新思路研究 　　摘 要：我国城市土地储备制度正步入一个非常关键的发展期，为了推进土地储备事业的发展，实现土地储备制度的目标，最大限度的发挥该制度的功能和作用，城市政府必须针对实践中存在的问题通过各种政策途径加以解决。本文主要对城市土地储备制度实践过程中存在的储备土地供应方式不科学问题进行了研究，并提出了相应的解决办法，以期能为我国各大中小城市施行城市土地储备制度提供一定的参考。但由于土地具有地域性，而且各地方的情况也有差异，因此各城市在实践中应因地制宜，寻求适合本地的办法，最大限度的发挥城市土地储备制度的功能。 　　关键词：土地储备 土地供应 弊端 创新 　　中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2015）05（a）-0000-00 　　城市土地储备制度尽管在各地城市的实践中取得了巨大的成效，但由于城市土地储备制度是一项全新的土地管理制度，在实施过程中也面临诸多涉及运行程序、法律、市场、资金等方面的问题，这些问题制约了当前城市土地储备制度的实施及其社会经济目标的实现。 　　城市土地储备的实施一般包括土地收购、储备和供应三个环节。其中土地供应是城市土地使用权价值的实现环节，即城市政府根据土地利用总体规划和城市规划、及城市发展需要和土地市场的需求，将储备土地的使用权有计划地投入市场，出让给用地单位，从而获取土地使用权出让金或者土地收益的环节。城市储备土地使用权的供应方式对城市建设发展以及城市政府、用地单位及市民的利益具有重大的影响。但目前，我国现行的城市储备土地的供应方式存在比较严重的负面效应。 　　1 现行城市储备土地的供应方式存在严重的弊端 　　招标、拍卖、挂牌出让土地使用权的方式虽有不同，但它们出让的标的物都是储备土地的使用权；在具体的运作上，在以拍卖、挂牌方式出让土地使用权的过程中，一般规定拍卖或挂牌的底价，应价最高者最后获得土地使用权；在以投标方式出让土地使用权的过程中，一般只是重点评定投标方所开出的土地使用权价格，开价最高者最后获得土地使用权，因此招拍挂成交的基本原则都是价高者得。 　　采用招拍挂方式供应土地相对于实施土地储备制度以前以协议出让为主的方式而言是一个很大的进步，它有利于规范土地市场行为、显化土地资价值，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，减少国有土地资产流失。然而，以土地使用权设定标的，以土地使用权价格高低作为出让依据的储备土地供应方式，会产生一个直接的后果――出让价格远远高于收购和前期开发的成本，土地使用权的价格不断上升。因此，这种储备土地出让方式因其自身的制度缺陷，会带来了一系列的负面效应。 　　2 城市储备土地供应方式的创新 　　2.1 变土地使用权招拍挂为建设项目招标 　　现行城市储备土地供应招拍挂方式的标的物是储备土地的使用权，此时该拟供土地的开发用途、建筑容积率、建筑密度等使用条件和开发建设时限都已经由政府城市规划管理局或者相关部门予以确定，并作为土地供应的附加条件。也就是说，此时的土地使用权实质上已经变成了建设项目的开发权，用地单位通过招拍挂方式购买的名义上是土地使用权，实际上是以该储备土地使用权为基础的建设项目开发权，而土地使用权只是作为建设项目的基本前提所存在。既然如此，是否可以将储备土地的供应方式由土地使用权的出让转变为以该储备土地使用权为基础的建设项目的出让呢？如果这种转变可以改变上述单纯以土地使用权为标的、以土地使用权价格高低为依据的供应方式所带来的负面效应，那就应该是可以的。 　　由于土地使用权作为一种价值单一的财产权，可以采取招标、拍卖和挂牌的交易方式供应；而建设项目是由技术因素与价值因素多个要素构成，不适合采取单一准则的拍卖和挂牌方式交易，而只能采取招标的方式。变储备土地使用权的出让为以储备土地为基础的建设项目的出让，实际上就意味着土地使用权价格不再是唯一的成交指标而只是建设项目招标评标指标中的一个因素，这必然会使得用地单位加大对非地价的技术因素的重视，同时减少城市政府以及用地单位对土地使用权价格的预期，由此产生对高地价的抑制，从而达到削弱和改善储备土地招拍挂供应方式导致地价高涨所带来的上述负面效应。因此，创新城市储备土地的供应方式，将土地使用权的招拍挂转变为以该储备土地使用权为基础的建设项目的招标，是完全可能的。这种转变将会改变政府的形象，进一步完善我国的城市土地储备制度。以储备土地为基础的建设项目的招标，标的是建设项目，拟出让的土地使用权是项目建设的物质实现条件。招标的项目由两部分组成，其一为商务标，为针对土地使用权价格所设的标；其二为技术标，为针对项目规划设计方案和建设管理措施所设的标。从内涵上讲，建设项目招标方式中的商务标就相当于现行的土地使用权招拍挂出让的内容，但以储备土地为基础的