地方政府在公共决策中策略选择一个权力网络分析视角.docVIP

地方政府在公共决策中策略选择一个权力网络分析视角 　　摘要：本文在权力网络理论的基础上，以广东南沙石化项目为例，分析案例体现的政府权力结构。分别观测截面的府际权、利关系和历时的政府代际关系，提出地方政府在公共决策中的行动，不仅是基于当前组织的内外环境，权衡利弊的理性选择，而且是政府“代际”变更过程中策略性地打经济发展和环境保护两张牌的权术使然。以“策略三角”作为检测技术，有助子政府降低策略风险，实现向现代行政模式的转变。 　　关键词：权力网络；公共决策；策略管理 　　中图分类号：D035.5　文献标识码：A　文章编号：1008－1569(2010)05－0033－07 　　 　　政治域中政府的行动取向没有普适性法则，为适应动态的行政环境，政府会采取权变的行政策略。其策略选择的背后就是各种权力与利益之间的博弈过程。在现代社会的背景下，行政组织决策面临更多的不确定性因素，加之公共决策领域的广泛性迫使政府的决策行为走出经验主义的藩篱，理性地选择民主化和科学化决策，然而现实并没有呈现这样的线性逻辑，并不是简单推理就可以预测未来政府的行动取向。 　　厦门海沧PX项目在民意压力下被迫迁址，这一事件在当时引起了广泛的社会影响，但却只能成为一个历史偶然，因为合意的参与机制没有制度的形式加以确定和强化。于是，类似的争议性事件再次发生，同样是两会的议题，同样是经济利益与环境保护的矛盾冲突，同样是黑箱内的项目创设，不同的是广东南沙石化项目如此强势以至于60公里半径内被14座大中城市所包绕的选址没能形成地方政府间的公开冲突；民众非但没有形成民意压力，反而有不少人表现出对项目的支持与期待；项目形成期间没有任何形式的“环评”而一路“绿灯”，顺利进展……两个事件形似而质异：在政治域中，政府、利益集团、大众、精英(专家和政府官员)各自的权力在不同域的共时型关联和同一域的历时性关联是动态变化的。地方政府在不同的权力网络结构、府际利益关系和政府代际状况下，会作出不同的策略选择。对南沙石化项目的案例分析提炼出权力关系网络结构，探究影响地方政府策略性选择决策模式的因素，最终在策略管理的三构面(V－C－S模型)中求解地方政府的适应性行动模型。 　　 　　一、案例回顾 　　 　　南沙石化项目是2005年中国政府与科威特政府签署的经济合作项目，2006年国家发改委初步建议广州南沙作为项目建设地点，同年中石油与科威特石化和石油国际公司签订合资意向书。2007年该项目开始征地，居民全部动迁，而相应的环评报告从未出炉。2008年广州南沙炼化一体化项目酝酿形成，总投资50亿美元，成为“中国最大的中外合资项目”，被列入广东2008年国民经济和社会发展计划重点建设项目。2008年3月全国“两会”上，该项目成为代表、委员争议的焦点。遭到质疑的主要原因在于这样一个存在巨大污染隐患的项目未按国家规定的环境评价和可行性研究就获得中央批准。广东省环保局官员承认项目未提交项目环评报告到省环保局初审，发改委官员则强硬地指出“提意见的人不懂程序!”否认项目已获得核准。 　　南沙是广东省仅存的万亩湿地保护区，《广东省环保规划纲要(2006－2020)》中指出，南沙为生态脆弱区和环境敏感区，要避免布设污染物排放量大的项目，如大型炼油、石化和钢铁等。经省人大审议通过的《珠江三角洲环境保护规划》中明确规定，包括南沙港、万顷沙在内的南沙地区，属于严格保护区，应停止一切导致生态功能继续退化的开发活动和其他人为破坏活动。然而南沙开发区就坐落在“严格保护区”内，当地已“控规”三年有余。 　　在专家、人大代表、政府官员就项目环境保护影响程度和环评程序违规操作激烈争论的同时，广州市民却没有强烈的民意表达，而南沙居民更是站在了广州市政府的一边，认为项目带给他们的利益远大于污染影响，至于污染到周边市区更是觉得公平，不能让广州市只做中山市污染的受害者。 　　 　　二、理论视角：权力网络 　　 　　(一)权力关系网络 　　网络学派格拉诺维特(Granonetter，1976)认为：影响人们行为的因素是具体的社会关系。各种社会关系构建出巨大的关系网络。在各种复杂的社会关系中，通过勾勒关系网络可以为揭示权力关系提供更为具体和形象的观测路径。酝酿南沙石化项目的政治过程中关涉到不同的权力类型。诺克(D.Knoke)根据权力的“支配”和“影响”两个维度将权力分为四种类型： 　　 　　因为每个行动者都拥有控制他人的手段，严格意义上，平等的“权力”不能成为一种权力：强制性权力依赖于不加掩饰的强制性控制，在案例中体现不明显；劝说性权力是诉诸掌控信息的影响，当影响和支配同时发生时，表现为权威性权力。以下将基于劝说性权力和权威性权力两个类型，结合网络理论的分析模式，即通过关系网络图解析南沙石化项目背后的关系