城市土地储备制度绩效问题及对策研究.docVIP

城市土地储备制度的绩效、问题及对策研究 　　（1.河南大学环境与规划学院，河南开封475004） 　　（2.云南师范大学旅游与地理科学学院，云南昆明650222） 　　 　　摘要：城市土地储备制度自建立以来取得了一定的绩效，但在实施过程中也存在一些问题。结合我国城市土地储备制度的实施状况，分析了城市土地储备制度取得的绩效，针对其在运行过程中所出现的问题，提出了发展和完善我国城市土地储备制度的对策建议。 　　关键词：城市土地；土地储备制度；土地市场 　　中图分类号：F301.2文献标识码：A文章编号：1672-3309（2008）10-0056-03 　　 　　城市土地储备制度是指由城市政府委托或授权的机构通过征用、收购、置换、回收、土地整理等方式，将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地集中起来进行开发，完成其土地整治与开发等一系列前期工作后，根据城市土地年度供应计划，有计划地将储备土地投入市场的制度。 　　城市土地储备制度最早起源于1896年的荷兰，随后一些国家都相继建立了城市土地储备制度。20世纪80年代，香港地区开始试行城市土地储备制度。1996年8月，上海建立了我国第一家土地储备机构――上海市土地发展中心，标志着城市土地储备制度在我国开始建立。随后，杭州、厦门、南京、青岛等城市也先后成立了土地储备机构。2001年4月，国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》，提出有条件的地方政府要对建设用地试行土地储备制度。之后，许多城市纷纷成立土地储备机构，土地储备工作在全国迅速展开。至2001年8月，全国共有土地储备机构669家，到2003年底已达到1300多家，到2004年超过了2000家。累计收购土地15.3万hm2，收购土地总费用1963亿元，同期累计开发整理储备土地4.3万hm2，投入开发整理的总费用741亿元，累计供应储备土地4.7万hm2，收取总价款2063亿元。①2007年12月初，由国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的全国性第一部土地储备法规――《土地储备管理办法》出台。至此，我国土地储备制度已经全面建立。 　　 　　一、我国实施城市土地储备制度的绩效分析 　　 　　（一）提高了政府对城市土地市场的宏观调控能力 　　在城市土地储备制度建立之前，虽然有关法律规定城市土地一级市场应由政府垄断，但由于我国过去长期实行划拨土地使用制度，大量城市存量土地的产权不明晰，存在着存量土地多头供应的局面，所以政府并未完全垄断城市土地一级市场。实施城市土地储备制度以后，政府掌握了城市土地供应的“统一收购权”和“垄断供应权”，即存量土地必须统一由土地储备机构收购并由其向市场供应，政府有权根据需要调控城市土地一级市场的政策，决定供应土地的时间和数量，极大地改变了城市存量土地多头供地的局面，提高了政府对土地市场的宏观调控能力。至2003年底，杭州市通过土地储备中心已收购土地121宗，面积260hm2，这些土地经过开发后，已出让97宗，面积121.8hm2。② 　　（二）增加了政府财政收入，有利于加快城市基础设施建设 　　由于我国实行土地公有制，城市土地属于国家所有并实行有偿使用制度，基于土地的收益实际上已成为政府财政收入的一种主要来源。建立土地储备制度以前，政府未能完全垄断城市土地一级市场，造成了国有土地资产的流失。建立城市土地储备制度以后，由于实行存量土地统一收购和垄断供应，可以有效减少土地隐性市场和灰色交易，提高以招标、拍卖的方式出让土地的比例。通过盘活存量土地，规范土地市场运作，防止国有土地资产的流失，使土地资产和收益尽量显化，增加政府财政收入，为城市基础设施建设提供资金。鹤壁市截至到2007年6月，土地储备中心共储备土地643hm2，出让土地343hm2，实现土地收入8.65亿元，净收益近5亿元。③ 　　（三）保证了土地利用总体规划和城市规划的实施 　　在实施城市土地储备制度之前，土地分散在各企事业单位，在利益驱动下，企业自行招商和存量土地分散进入市场，导致城市土地开发的散、乱、差状况，城市规划的目标难以实现，政府也缺乏有效的控制手段。建立城市土地储备制度以后，政府由于掌握了城市土地的收购权和供应权，可以按照规划的要求有计划地确定收购和出让的地块及其数量和范围，集中统一进行前期开发和整理，避免了过去由开发商自行择地、自行洽谈、自行开发现象的发生，有效地保证了土地利用总体规划和城市规划的实施，提高了城市土地资源配置效率。 　　（四）推动了国有企业改革的顺利进行 　　制约国有企业改革的一个主要原因是缺乏资金，企业迫切需要盘活其存量土地资产。但是一些区位条件不理想的企业盘活土地资产往往比较困难，给企业改革造成很大困难。即使一些地段较好的企业用地，由于企业在自行招商过程中对有关政策了解不