宪政视角下我国中央与地方财政关系法治化思考.docVIP

宪政视角下我国中央与地方财政关系法治化思考 　　一、宪政化过程中的财政分权法治化发展情况 　　（一）规范财政分权的宪法基础与法律匮乏 　　导致我国中央与地方财政关系不和谐状况的原因是多方面的，就其法律层面的原因来说，它无疑是规范中央与地方财政关系的宪法基础与法律的匮乏所致。目前，我国还没有一部专门的法律对中央与地方的财政权限与职能作出明确的界定，也缺乏协调与争议的解决机制。这种宪政上的缺失会直接或间接地影响到相关的财税立法，使预算、国债、税收等法律制度，因不能彰显宪政精神而得不到健全和发展，从而会影响赤字、债务和财政危机等经济问题的解决。 　　（二）我国财政分权法治化面临的主要障碍 　　财政分权法治化面临的主要障碍有两个方面：一是对财政分权的性质、内容和意义的认识模糊不清，如认为财政分权主要是一个财政政策问题而非法律问题，财政分权就是权力越分散越好，这些观念将导致对财政分权法治化的忽视和担心，并在实践中引发地方权力的膨胀；二是财政分权主要是分配税权，而关于税收立法权的划分是分配税权的首要任务，向地方下放税收立法权容易让人联想到政治上的分权，因而影响了政府对财政分权立法的决心。 　　二、我国现行财政分权体制问题根源透析 　　（一）权力层面 　　集权与分权的反复导致中央与地方权力关系的失衡。对于中央和地方财政关系而言，利益主要表现为事权和财权，而各个历史阶段根据事权与财权的不同划分，中央、地方关系也一直处在集权与分权的不断调整与变革的过程之中。建国以来的分权实践证明，“集权→分权→再集权”的循环使我国中央政府与地方政府的职能关系呈现出一种结构性的失衡状态，影响了体制变革时期权力分配的效果。造成这样情况的原因是多样的，其中一个重要的原因就在于以往中央与地方权限的划分往往只是注意行政权力的划分，而忽视了立法权和经济权力的划分。过度集权和过度分权都是不利的，只有保持集权与分权的平衡，才能使中央与地方财政关系规范和有序。 　　（二）利益层面 　　公共选择理论认为政府也是追求自身利益最大化的“经济人”，财政自利是政府作为“经济人”的一种必然现象。所谓财政自利，简单地说就是制定的财政制度和规则有利于自己而不利于他人，有利于本级政府而不利于下级政府的财政现象。财政自利不仅可以发生在政府与社会公众之间，而且也发生在政府之间。随着市场经济的发展，中央政府和地方政府成为具有相对独立利益的主体，从根本上讲，中央利益和地方利益是整体与部分的关系，二者是一致的，但二者并不是完全一致：中央政府致力于国家整体利益的追求，地方政府则努力寻求地方利益，处于整体地位的国家利益和处于部分地位的地方利益之间的矛盾就不可避免。 　　（三）法律层面 　　在我国，虽然中央政府确实给地方政府下放了不少权力，但在放权过程中总会出现一些中央政令执行不畅、中央权威受到挑战的不正常情况，其中一个根本原因就是给予地方的权力并没有从法律的意义上加以保障，行政性放权与行政性收权经常交替出现，从而造成“中国对中央与地方的权限调整，基本属于政策性调整。权力的放、收具有不确定性和不稳定性。 　　一般来说，实行中央与地方分权的国家都要在宪法中明确规定中央政府与地方政府的职权。但是，“宪法的性质要求，宪法条款仅能勾勒宏伟纲要、指明重要目标，并从目标本身的性质中，推断出组成那些目标的次要成分。”因此，在实践中难免出现中央与地方权力实际界定不清的情况。当前在我国现行的中央与地方财政分权模式中，存在着法律制度保障问题。 　　三、进一步完善财政分配的对策 　　在政府权力之上有一套法律对政府权力进行规限，在法治下行有限政府，才构成宪政。理论与经验表明，确保财政管理体制有效运行的关键在于寻求处理政府间财政关系的法律依据。 　　（一）加强我国财政立宪的进程，确立分散集中式为长远目标 　　我国政府财政权的滥用不是仅仅通过对一般法律（包括预算法、税收基本法等）的完善就可以解决，必须从宪法入手，进行财政立宪。 　　1. 当前我国财政立宪的重点内容 　　其一，确立中央和地方的宪法主体地位。首先，中央权力机关和中央政府作为宪法关系的主体是没有疑问的。其次，赋予地方财政上独立的宪法地位。地方权力机关和地方政府作为地方利益的代表，也具有公法人地位，是宪法关系的主体之一。地方并不是中央的附属机构，它应当具有独立的宪法地位，享有适当的地方自治权。 　　其二，宪法中增加中央与地方财权划分的规定。尽管现行宪法对财政权作出了符合宪政原则的基本界定，而且《立法法》对财政、税收的立法权限和立法程序等作出了进一步的规定，但是，总的来看，我国目前的分税制对政府间事权和支出的划分不够清晰、可操作性不强。 　　其三，税收入宪。税收的集权与分权是我国中央与地方财政关系确立、调整的重要内容。税收应是政府依照宪法和法律预先设定的规范筹集财政收入的特定分