油气管道保护立法研究.docVIP

油气管道保护立法研究 　　摘要：油气管道的保护，不仅关联国家能源安全，而且涉及民众的生命财产安全，是公共安全领域的重要课题之一。欲使油气管道的安全获得切实保护，有关立法必须准确定性油气管道的法律属性，并以此为基础合理配置油气管道安全保护中各方主体的法律权利(或权力)、义务和责任，尤其应当根据油气管道安全事故中的复合侵权情形，建立和完善相应的损害赔偿机制和责任追究机制。 　　关键词：油气管道；公共安全；复合侵权；损害赔偿 　　[中图分类号]D912.6　[文献标识码]A　[文章编号]1671-7287(2011)01-0054-05 　　 　　随着中国社会经济的快速发展，确保持续、稳定的能源供给显得十分重要，能源安全已经成为国家安全战略的重要组成部分。目前，全国长输干线管道近8万公里，海上油气管道近5 000公里，已经初步形成跨国境、跨区域的油气干线管网。而且，管道作为能源运输的五大方式之一，承担着70％的石油和99％的天然气运输任务。随着能源需求的增加，石油和天然气在整个能源结构中的比重大幅提升，用于输送石油天然气的管道里程和规模必然大幅增加，但是，管道输送的石油、天然气具有易燃、易爆特性，一旦发生管道安全事故，不仅会导致石油天然气输送中断，而且可能会造成严重的财产损失、人员伤亡乃至环境灾难。所以，有效保护油气管道设施的安全，不仅关系到经济社会发展所需能源的持续稳定供给(即能源安全的核心任务)，而且关系到人民的生命财产安全和环境安全。 　　为加强油气管道安全的保护，第十一届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国石油天然气管道保护法(以下简称《石油天然气管道保护法》)》该法于2010年10月1日起生效实施。这是我国第一部保护特定设施的专门法律，体现了国家对油气资源和管道运输安全的高度重视。该法就其适用范围、油气管道的安全监管、管道的规划和建设、管道运行中的安全保护、管道建设工程与其他工程相遇关系的处理、法律责任等问题作了比较系统的规定，在一定程度上为油气管道安全保护中所遇到的难题提供了法律解决方案。 　　 　　一、油气管道的法律属性 　　 　　所谓油气管道的法律属性，是指就油气管道设施的法律地位之确认。对油气管道设施的法律定性不同，通常会导致法律上对该等设施的设置的保护机制以及因该等设施而引发的权利、义务和责任的配置不同。就《石油天然气管道保护法》的总体规定来看，石油天然气管道没有被视为民商法意义上的一般财产，而是被定性为公物。 　　所谓公物，是指“直接供公共目的使用之物，并处于国家或其他行政主体所得支配者而言”。换言之，公物是不论所有者为何而负担公法义务之物。公物之特征有四：“①公物原则上为不融通物，即一般不能成为交易标的；②公物不适用民法取得时效之规定；③公物原则上不得为民事强制执行之标的；④公物原则上不得为公用征收”。从世界各国法制来看，公物虽然可以成为一般意义上的财产，也有适用一般民商法规范的余地。但是，有关公物的设定、公物的废止、公物的使用目的改变或使用中断等，都必须受特殊的公法规则支配，排除民商法规则的适用。在《石油天然气管道保护法》中，体现了将石油、天然气管道定性为公物的内容。 　　第一，立法目的中有关保护石油、天然气管道安全的意义。该法第一条规定“为了保护石油、天然气管道，保障石油、天然气输送安全，维护国家能源安全和公共安全，制定本法。”这就表明，石油、天然气管道不仅仅是一般意义上的财产，而是直接承载着能源安全和公共安全的公法义务之财产，不论该等财产的所有权主体为何，也不论该等财产的经营者管理者为何。 　　第二，石油、天然气管道安全的公法保护机制。主要表现在：①设置专门的行政机关并赋予安全监管职权，负责石油、天然气管道的安全监管工作。根据《石油天然气管道安全保护法》的规定，县级以上各级人民政府及其设置或指定的管道安全监管部门负责本行政区域内的管道安全保护工作，对危害管道安全的行为，任何单位和个人有权向县级以上地方人民政府主管管道保护工作的部门或者其他有关部门举报。接到举报的部门应当在职责范围内及时处理。②任何组织、个人或国家机关均负有不实施危害管道安全行为之义务，该等义务是典型的公法义务，违反该等法律规定者，将会受到行政处罚乃至刑罚惩罚，而不是一般的民事侵权责任。 　　第三，即使是作为石油、天然气管道产权人的管道企业，对维护石油、天然气管道安全所负担的义务，也不是一般民商法意义上的财产管理义务，而是公法义务，违反该等公法义务，将会受到行政处罚乃至刑事惩罚的公法责任追究。根据该法第五十条规定“管道企业有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府主管管道保护工作的部门责令限期改正；逾期不改正的，处二万元以上十万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分：(一)未依