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治理框架下城管执法能力建设与公众满意度研究 　　导读：在城市管理向城市治理的转型过程中，城管执法能力已成为包括过程管理能力、服务公众能力、公众参与能力和知识创新能力等在内的综合能力体系。对济南城管的实地调研和市民满意度的问卷调查发现，市民对城管工作效率、便民利民服务设施、公众参与组织和制度建设以及先进城管技术等方面的满意度较高，但对城管危机应对能力、执法态度与服务能力、公众回应能力和执法人员素质等方面存在着不满之处。因此，提升城管执法能力需着重建立城管危机管理机制，改进城管服务理念与执法态度，增加公民参与实效，加强城管执法人员培训。 　　随着我国城市化快速发展，城市社会问题日趋复杂化、尖锐化，城管执法能力不足的问题日益凸显出来。城管在执法过程中与执法对象所发生的矛盾与冲突，成为媒体舆论所关注的热点问题。提升城管执法能力已成为城管社会治理创新的关键所在。近年来，很多城市政府开始改革与创新城管执法方式，通过将“管理”寓于“服务”、鼓励公民参与城管执法等方式提升城管执法能力，涌现出很多具有典型意义的创新个案。运用治理理论的分析框架，可以全面考察我国城市政府所进行的城管执法创新实践，探讨其真实成效以及公众对提升城管执法能力的期待与需求。 　　一、治理视角下城管执法能力的新内涵 　　（一）城管执法能力的概念界定 　　从广义上来说，行政执法是行政机关执行法律的行为，是主管行政机关依法采取的、具体的、直接影响相对一方权利义务的行为；或者对个人、组织的权利义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。[1]城管执法是行政执法的一种特定形式，主要是指在城市管理范围内实行相对集中行政处罚权制度，其实质是行政处罚权的相对集中行使。城管执法直接影响行政相对人的权利与义务，对行政相对人会产生直接的影响。如果城管执法中存在违法行使和不当行使，易于损害行政相对人的合法权益。因此，城管执法必须做到主体合法、内容合法、程序合法。 　　根据行政执法的一般意义和城管工作的特殊目标，城管执法能力可以理解为，城管部门在集中行使管理城市的行政处罚权时所体现出来的一种综合管理能力。城管执法对于城管机构和执法人员的执法能力具有很高的要求，但是我国学术界对城管执法能力还缺乏充分的研究。已有研究也大多从法学专业角度论述城管执法能力的内涵，如，有学者将城管执法能力作为一种描述和衡量执法水平的潜在的“力”，即“执行的能力”，并认为执法能力是可以测量的“执行能力”。在法律实践中，执法能力是一个实际能力与手段的体现，是一个判断行政执法机关法律执行效果的预期性衡量指标。[2]城管执法能力是在城市管理中不断发展更新的综合能力体系。在城市管理的“统治”理念下，城管执法能力是指城管执法部门和执法人员严格遵照法律程序进行城市管理的技能与效能；而在城市管理的“治理”理念下，城管执法能力已不限于执法过程中的能力，而是具有了更广阔的内涵和外延。 　　（二）治理理论的分析框架 　　治理理论于20世纪60年代在西方兴起，20世纪90年代遂成为西方国家地方政府民主改革创新实践的主要理论基础。一直以来，关于治理的概念众说纷纭，但也有其共同的要素与特征。澳大利亚学者富兰克林?奥本-奥多姆（Franklin Obeng-Odoom）提出，“治理”概念常常在以下场合使用：一是作为大于政府的概念，二是作为一系列规则和过程设置，三是作为一个分析框架。将“治理”作为一个分析框架，在特定的经济政治背景下来对治理的结构进行分析，在实践中检验治理的效果。如，调查市民对治理的反应，就可以对治理的绩效进行评估。[3]治理作为一个分析框架对政府管理的改革创新具有重要的解释力。 　　近年来，我国很多城市的城管部门开始从“城市管理”转向“城市治理”，探索以治理为导向的创新实践路径。在这些创新实践中，城管执法能力已不仅仅局限于运用法律管理城市环境与秩序的能力，而且还包括了优化自身管理过程、为市民提供优质服务、广泛吸收市民参与城市管理、运用先进技术提高管理水平等方面的能力。运用治理理论的分析框架，城市执法能力可以从过程管理能力、服务公众能力、公众参与能力、知识创新能力等四个层面来分析。 　　1.过程管理能力 　　过程管理能力是指城管机构内部相互协作、对城市环境、秩序等公共事务进行有效治理，应对城市各种危机事件的能力。过程管理能力是城管职能的重要组成部分，也是城管治理创新的基础能力。“善治”是公共利益最大化的社会管理过程，以“治理”为导向的城市管理必须体现效率、法治和责任。过程管理能力就体现了城市治理对城管机构运用法律管理城市公共事务能力的要求。首先，过程管理能力应包括城管的依法处置能力。在城管执法过程中依法行政，合理合法地处置城管中的违法行为。城管部门内部以及与其他城市政府部门之间要建立完善的分工协作机制，有效配合共同治理