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法理与公共政策议题下中国城市管理行动逻辑 　　摘要：城市管理是一项复杂工程。城市管理活动的逻辑体系以法律和公共政策为经纬，体现城市的各项功能。我国城市管理在法理与公共政策层面形成了自身的特色，但本质上并没有解决城市发展中的种种问题，逻辑十分混乱。基于此，梳理我国城市管理的逻辑历程，有助于重新设定城市管理的一些政策，提出我国城市管理转型升级可行的路径选择。包括：一是以构建城市管理法律体系为核心，形成城市管理新的逻辑起点；二是构建以省会城市为主体的独立的城市政府，经营和管理城市；三是确立和提升城市政府在城市管理中制定公共政策的能力，完善以城市政府为主体的城市治理体系；四是努力建设和造就城市政府的专业化管理队伍，在“政治与行政”、“经济与行政”间形成“城市与生活”间的核心思维，实现城市管理精细化。 　　现代中国城市发展在形式上的不断扩张与内涵上的过度单一以及城市的同质化现象日益严重。城市在进步的过程中文化意蕴丧失和城市功能失调成为城市管理中的最大问题。1949年新中国成立以来，尤其是改革开放近40年来，城市发展与城市经济的崛起加快了国家现代化的进程，以城市发展为标志的现代化形态日益在国家治理体系显露出重要的一面。与此同时，城市发展中的规模、品质问题，城市管理中的体制、机制问题也日益严重。2015年11月9日，中央全面深化改革领导小组第十八次会议审议通过了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》。会议指出，要理顺管理体制，提高执法水平，完善城市管理，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，让城市成为人民追求更加美好生活的有力依托。同年12月20日至21日，中央城市工作会议在时隔37年后再次召开，名称也由37年前的“全国城市工作会议”升格为“中央城市工作会议”说明了城市问题与城市管理问题越来越严重。 　　如何解读这些政策信号？一个重要的信号就是在决策层看来，近30余年来，中国城市发展与城市治理隐含了诸多的问题与矛盾，这些问题与矛盾既包含城市规划方面的，也包含城市经营与治理的。显然，在公共政策的研究框架下，我国城市管理理念面临新的更新，管理水平面临新的提高，城市管理的行动逻辑有赖于重新确定。 　　一、我国城市管理法规的梳理与逻辑状态 　　严格意义上讲，现代中国城市崛起并没有与法理治理同步，城市发展的自由扩张与规划缺失却成了今天几乎所有城市病的根源。纵观世界各国城市发展，但凡有序协调推进的莫不是法制先行。资料分析显示，世界上最早进行城市规划法的国家是英国，自1909年以来，先后共颁布了40余部城乡规划法。其中1947年和1971年的城乡规划法是英国近代两部主要的城市规划方面的法律。1990年的城乡规划法虽然是最新的一部规划法，但是其基本的立法原则仍然沿用了1971年的城乡规划法的立法原则。1947年的城乡规划法的基本主导思想则源于当时的厄思沃特报告。报告发表于1942年，首次提出了土地开发中补偿和赔偿的有关政策，奠定了英国现代规划体系的基础和确立了完善的发展规划体系，具有划时代的意义。[1] 　　显然，立法先行是城市发展的有效前提和强力保障，是城市形态确定的框架，不仅有利于城市管理手段的更新调整，也成为制定城市发展公共政策的依据。1949年新中国建立以来，特别是改革开放后，我国城市管理的相关法律规范所呈现出的立法状态并不乐观。虽然在国家层面与地方层面进行了一系列法律规范的建设，但法律的系统性和整体化思想并没有形成，城市规划与管理的基本立法原则没有确立下来，由此导致城市管理逻辑起点的混乱，无序竞争与同质化现象普遍。 　　我们关于城市管理法规的基本结论是国家层面渐进的城市立法滞后于国家大规模城市开发，规划开发中的利益博弈导致城市法理重心失衡。我们姑且从以下方面分析： 　　何为法理重心失衡？就是指在城市发展与管理过程中，法律制度并没有对应城市事务，而是基于一般社会治理和管理问题的，无法解决和处理城市公共问题，形成牵强套用及解释语言和叙述思维混乱，称之为法理重心失衡。 　　我国城市大规模的结构形态的改变及城市的功能复杂化来自于各个城市提升城市品位的虚妄口号的呼喊，解除城市原有文化内涵，以更大更杂的文化风格重新包装；解除城市原有人口规模，以融入和吸纳重新配置人力资源；解除城市地理生态状态，以重构和重建消弭城市个性与品质，等等。在这个过程中，虽然国家层面的对城市的管控手段以法律文书的形式渐进推出，但由于法律制定者对城市未来形态、走向的模糊认识，相关法律规范衔接性不好，法理重心失衡，因此并没有清晰地勾勒出城市发展与行动的逻辑轨迹。 　　在城市规划方面，1984年国务院颁发的《城市规划条例》是我国建国以来城市规划方面的第一个法规性文件，虽然以条例形式制定，但其法律基础地位不可忽视。其对城市