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对香港学前教育采用学券制反思 　　[摘要]2007年9月香港在学前教育领域采用学券制模式，推行至只有两年，但引起公众及教育界不少的关注及辩论。对香港式学券制的公平性加以考量，可以发现学券制主要从支持家庭经济出发，而未能充分考虑能力较弱或资优幼儿的教育需求；对其促进学前教育质量的效果加以考量，可以发现学券制尚无明显成效，且十分不利于保障教师待遇，留任高素质幼教人才。 　　[关键词]香港；学前教育；学券制 　　 　　一、推行“学券制”的背景 　　 　　香港的学前教育全属私营机构，分非牟利及私人独立两类。根据规定，两者必须根据教育条例进行注册，并需遵守既定的《教育规例》，但它们都不属于香港的学制范畴。非牟利学前教育机构可以将5％的储备应付营运开支，以供投放回教育之用，私人独立的学前教育机构则把10％的利润摊分给各股东。政府过往对学前教育的资助主要通过《幼儿园及幼儿中心学费减免计划》帮助有经济困难的家长缴付子女的学费；向符合资格的非牟利学前教育机构返还租金、差饷及地租；通过《幼儿园及幼儿中心资助计划》向符合资格的非牟利学前教育机构提供直接资助。虽然学前教育不属于义务教育范畴，但却是基础教育的重要组成部分。政府在制定学前教育政策时，必须考虑办学团体的背景、学前教育的生态环境、家长的需要、政府投放的资源等因素。 　　 　　二、学券制的目标 　　 　　香港特别行政区行政长官于2006年10月发表2006至2007年度施政报告时，强调学前教育要以“从支持家庭出发，减轻家长的财政负担”为原则，以“学券制”形式为3至6岁幼儿的家长提供学费资助。学券制旨在增加学前教育资源的投放，以减轻合资格家长的财政负担，并改善学前教育的质素，从中可避免传统资助模式所导致的难以监管等问题，进而让学前教育机构灵活运作，适应需求。根据这一政策，学券制主要资助对象是家庭。从中可见，香港特别行政区政府在制定学前教育政策上，一直沿用直接资助家长、间接资助学前教育机构的方针，以配合学前教育的重要性，但其不是义务教育的条件。 　　 　　三、学券制的策划过程 　　 　　2001年香港教育事务委员会已要求数据研究及图书馆服务部就学券制在海外国家实施情况进行研究。研究包括学券制模式的利弊，以及政策本地化的进程等内容。 　　研究发现学券制主要有利伯维尔场和社会政策方式。佛利民(Milton Friedman)是首位倡议使用学券的经济学家，他提出的利伯维尔场方式认为可透过市场力量推动学校响应学生的需要和意愿以及提高教育质量；詹克斯(chrisropher Jendks)的社会政策方式认为学券是为弱势社群学生提供教育机会的方法，建议监管参加学券制的学校，以确保弱势社群学生也可接受优质教育。简而言之，实施学券制的主要目的在于改善学校的效率以及让消费者有较多选择。香港学券制在实施中较倾向于社会政策方式。政策是从支持家庭出发，家庭不需通过入息审查亦可减免学费，受益人应较过往多，但由于政府运用公帑来资助，政府就应制定一些基本的标准来规范接受教育券的学校，因此设有竞争和选择的范围限制。所以，香港学券制独特之处就是在原有的利伯维尔场导向模式中注入社会政策主义，把两者重迭在一起，其效果实难以预料。 　　现实中，学券制的运作并非如上述简单，家长收入、学券的款额、学校的类别等变项都有可能令实际效果与预期的结果不一。因此，学券制应为指定范畴的特定社会群体而设计。在香港现行的公共政策下，学前教育不具有强制性，故不被视为市民应有权利，亦应免与香港政府过往一向只限于给予本地非牟利学前教育机构资助的一贯政策及基本原则相违背，因此只限于非牟利性质的学前教育机构才符合学券制使用资格，以此来确保所有公帑都会投放在幼儿身上。经本地化的考虑，对参与学券制学校有一定的要求外，政府应有一定程度的监管，以此来弥补借用政策计划与实施的落差。 　　2006年11月及12月香港政府与主要的学前教育办学团体会面，收集他们对推行学券制的意见。大部份办学团体对政府在2007-2008学年实施学券计划方案表示支持，并建议将过渡期延长至5年，同时考虑把私人独立学前教育机构纳入学券计划内。政府接受了该建议，并为私人独立学前教育机构安排3年过渡期及提供款项作为申请转型为非牟利学前教育机构之用。该政策于2007年9月正式在学前教育领域开始实施。 　　 　　四、对学券制的反思 　　 　　(一)香港式学券制的公平性考量 　　根据Berne和Stiefel(1984，1999)提出的教育公平理论，教育公平主要体现为财富中性(wealth neutrality)，即学童的教育机会因应其家庭经济条件或所住区域的差异而有所不同；水平公平性(horizontal equity)即同等境遇的学童应得到同等对待；垂直公平性(v