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市场主导利益共享城市更新深圳实践 　　【摘要】深圳市“市场主导、政府引导”的城市更新模式在发挥市场作用、创新存量土地二次开发利用、解决土地历史遗留问题等方面发挥了重要作用。在肯定其成就的同时，也需对在实践环节中暴露出的问题予以高度重视，并作出相应的政策优化。 　　【关键字】深圳 城市更新 制度 【中图分类号】D922 【文献标识码】A 　　城市更新起源于欧洲，兴盛于上世纪60-70年代的美国，其主旨是将城市中不适应现代化城市社会生活的地区进行有计划的改造。到上世纪末，随着全球化、信息化、智能化水平的不断提升，可持续发展、创新以及对社会公平的追求成为衡量城市综合竞争力的重要指标，因此对生活方式以及环境不断改进的美好追求赋予了城市更新更多的人文情怀。西方城市更新发展规律表明，城市更新的自身形态与城市化、工业化、信息化水平的提升高度相关。 　　改革开放后，我国城市建设得到飞速发展，城市规模不断扩大，城市空间形态由于公共基础设施的完善发生了前所未有的改变。但高速城市化背景下，也面临着城市土地资源紧缺、城市空间利用效率低下、土地增值收益分配不公以及土地制度与城市化节奏不相协调等阶段性问题。因此，盛行于欧美日等国的城市更新理念和实践在我国日渐受到重视。其中，深圳市借鉴国外先进经验形成的城市更新模式，在取得成功的同时，也面临一些制度困境，需要深刻总结并优化政策。 　　深圳城市更新的基本情况 　　2009年，为应对快速城市化引发的土地历史遗留问题，特别是土地名义所有和实际占有的问题，深圳市以广东省“三旧”改造为契机，在借鉴其他国家和地区城市更新经验的基础上，大力推进“市场主导、政府引导”的城市更新模式。深圳的城市更新充分调动了集体组织和开发企业等各类主体的积极性，真正发挥了市场力量在城市更新项目中的作用，改变了“先腾退土地、政府收储、再由政府招拍挂”的习惯做法，在提升城市基础设施和公共服务设施水平、创新存量土地二次开发利用、解决土地历史遗留问题等方面发挥了重要作用。 　　深圳城市更新政策出台的背景包括两方面：一是土地历史遗留问题由来已久。深圳先后于1992年和2004年完成土地统征（转），实现了市域土地全盘国有化。尽管原农村集体土地通过土地统征（转）完成了向国有土地的转变，但仍旧问题重重。二是深圳特区三十余年的高速发展，将城市土地资源消耗殆尽。2010年，深圳新出让各类用地370公顷，城市更新项目出让用地416公顷，存量用地首次超过新增建设用地，深圳土地利用迎来历史性“拐点”。因此，深圳土地资源紧缺的客观限制，决定了必须将土地二次开发利用作为重点。 　　深圳城市更新政策体系分为四个层次，自下而上分别为技术标准层、操作指引层、管理层和法规层。其中，技术标准层主要提供城市更新的公共利益保障标准；操作指引层主要明确城市更新规划的技术规定，提供城市更新项目的标准化流程；管理机制主要明确政府审批流程以及政府在城市更新中的权责边界；法规层就城市更新的内容、种类、操作细则、利益分享机制等核心问题进行详尽规定。 　　目前，深圳市纳入城市更新计划的项目共407项，涉及拆除用地面积约35.55平方公里。其中，2014年深圳市城市更新项目供应房地产用地256万平方米，占房地产用地供应总量的35%。深圳市政府在城市更新中的职责包括三个方面：一是定规划，统筹引导城市更新。二是定政策，规范推进城市更新。三是做好统筹监管。城市更新遵循自愿、公平、平等原则，协调城市更新中不同主体的利益关系。遵循自愿原则，将各主体的更新意愿作为申报更新计划的必要条件。通过城市更新单元规划明确政府的预期收益，通过土地协议出让调动开发企业参与城市更新的积极性。拆迁、补偿等问题，本着遵循市场机制的原则，由开发主体与原权利主体平等协商解决，避免了因政府直接介入而引发各种矛盾和摩擦。在具体项目中发挥市场机制作用，充分利用市场资源。 　　深圳城市更新的制度困境 　　在深圳城市更新取得巨大成就的同时，必须对其实践环节中暴露出的问题予以高度重视。近年来，深圳城市更新呈现放缓趋势。总体上，滞缓深圳城市更新步伐的主要原因涉及两个方面：一是城市更新制度设计本身；二是城市更新的政策执行。具体而言，集中表现为以下三点。 　　第一，政府角色定位的“二律背反”。“政府引导、市场运作”是深圳城市更新的指导思想。深圳市政府在城市更新中有着较为准确的角色定位，即通过制定城市更新的政策框架释放相应的价格信号，以此激发市场力量参与旧城改造的博弈。这一制度设计包含两个基本假设：一是市场能够有效地进行资源配置；二是短期内不会出现“市场失灵”。然而，由于高昂交易成本的存在（土地权属不清、历史遗留问题、利益分享机制复杂），以市场为动力机制的城市更新没有呈现理论上的高效，甚至出现了局部范围的“市场失灵”。 　　第