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州际协议美国区域协作性公共管理机制 　　[摘要]州际协议是美国《联邦宪法》所期望和促进的一种最重要的州际合作机制和跨州区域治理机制。它是美国联邦主义背景下各州依据宪治原则构建的一种自主治理跨州区域公共事务的重要机制。通过这种机制可以组织起各州之间的制度性区域公共管理行动，构建跨州区域协作关系，以此推动跨州区域共同事务走向协作性和一体化治理，其目的主要是保证各州的生存和发展。 　　[关键词]协作性公共管理　区域公共管理　美国州际协议 　　[中图分类号]C93-05　[文献标识码]A　[文章编号]1000―7326(2009)05―0050―05 　　 　　在美国，州际协议(Interstate compacts)是由两个或两个以上州之间协商达成，并经国会同意的法律协议，缔约州受协议条款和《联邦宪法》“契约”条款拘束，就像商业交易中双方或者多方当事人受契约约束一样。这是一种最有法律约束力的州际合作机制，它使州与州可依宪治原则，通过政府间契约基础而非科层权威把他们自己联合起来形成自主性的区域公共管理关系社群，构建州际区域公共协作性公共管理的制度框架，从而在一种一致性、有序的、可预见的区域环境中促进资源、技术和信息实现跨州整合、流动与共享，共同运用这些资源、技术和信息，满足州际区域交易方面的各种欲望，促进州际区域协作秩序的发展。作为一种最古老的州际合作形式，州际协议的历史和美国自身的历史一样悠久。州际协议最早起源于北美殖民地时代英属殖民地间边界和土地争端治理中的“协议”程序，经由邦联时代的初步发展，到1787年美国《联邦宪法》的颁布，则标志着州际协议进入了正式化与永久化发展阶段。至今，州际协议已有几百年的发展历史。 　　 　　一、州际协议的宪治框架：美国《联邦宪法》“协议”条款 　　 　　(一)美国殖民地时代的“协议”程序：州际协议的原型 　　在美国殖民地时代，广泛存在的英国女王特许状使得各殖民地的边界不断变更，从而有关殖民地边界和土地产权的争端也不可避免。当时英国女王已经授权英国枢密院(The Privy Council)解决了北美殖民地间的许多边界争端和土地产权冲突。具体程序是：由殖民地先向英国女王起诉，然后由英国皇家调查委员会(Royal Commission)审理这些争端案件。当皇家调查委员会作出判决时，争端各方可以向英国枢密院上诉。显然，这种争端治理机制类似于今天的法庭诉讼(Litigation)。但在当时，英国政府和殖民地总督凭借行政命令，还规定了解决边界问题的另一种方式，这就是美国殖民时代著名的“协议”程序(The Compact Process)，它可能是美国州际协议的原型。通过“协议”程序，各殖民地的代表(这些代表一般称呼为“委员”)可以坐在一起通过谈判和协商，签订边界协议。有时候，英国枢密院派专门的委员到北美殖民地现场监督和促使争端各方达成协议。这些协议必须得到英国枢密院和英国女王的批准后才能发生法律效力――因为女王的批准将合法化殖民地间通过谈判达成的各种边界协议。英国女王通过颁发特许状(Charter)许可和批准这些协议。当这些协议获得了女王批准后，签订协议的各殖民地必须严格执行，并且英国枢密院和女王在殖民地的王室总督会监督这些协议的实施。如果殖民地间通过谈判和协商的方式，也就是缔结协议不能解决这些争端和冲突问题时，则可以通过英国枢密院向英国女王上诉，之后通常交由英国皇家调查委员会对这些争端案件进行调查，并将调查和审理结果移交女王，由女王作最后裁决。实际上，这种方式带有诉讼特性。 　　因为诉讼增加了英国女王和皇家调查委员会调解这些殖民地间冲突的负担和诉讼成本。法庭诉讼被证明不是解决殖民地边界争端和州际问题的一种理想手段。“协议程序”在当时是一种能为各方所认可的治理机制。通过设计“协议程序”，北美殖民地人民获得了更多的自治权，他们能够真正自主治理他们之间的争端与冲突。这与当时殖民地人们所进行的各种为争取自治展开的自发性斗争是分不开的，也创造了一种和平解决北美殖民地间边界争端的传统。从这个意义上看，殖民地边界与土地产权争端治理的协议程序的产生也具有一定的自发性制度变迁的内涵。虽然这些殖民地在解决当地问题的方法和手段存在差异，但到1700年，一种普遍的边界争端自治制度实践模式已经形成。 　　上述解决殖民地之间争端和冲突的两种机制在北美独立革命以前已经有100年的历史。其中，协议主要被用来通过确定殖民地间的管辖边界，合理界定和保护殖民地间的边界和土地产权。殖民地间协议(Inter-eolonial agreements)在当时是相当普遍的，经各殖民地总督签署并经女王批准后，协议将对签订争端各方都具有法律约束力。即使后来美国建国和《联邦宪法》实施以后，这些边界协议继续有效。 　　“协议”程序在北