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市政公用行业市场化改革思路 　　随着我国经济体制改革的不断深入，供排水、供气、供热、公交、垃圾处理等市政公用行业的市场化改革已进入攻坚阶段。当前，市政公用行业的改革争论多、难度大，是社会关注的一大，热点。市政公用行业的市场化改革究竟路在何方?笔者在此提供一个思路，供读者参考。 　　 　　市政公用行业改革的现状与问题 　　 　　我国的公用事业长期采用区域性垂直一体化结构，地方公用事业管理部门垄断本地区公用事业的所有环节，服务效率低。进人上世纪90年代，我国经济迅速发展，公用产品和服务需求剧增，原有公用事业单位的能力已经满足不了市场需求，而政府一时又拿不出更多的财力进行新的投资和建设，供需矛盾急剧恶化。为解决这个矛盾，广东、上海、浙江等地开始探索公用事业民营化改革。中央政府也开始重视公用事业的改革，建设部于2002年12月发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，各地也相应出台了一系列的市场化改革的指导意见，从2003年开始对各类资本全面开放公用事业行业，改革的步伐日渐加快。 　　在近几年的市政公用企业的市场化改革中，各地对现有项目主要通过增量招商、存量转让的方式进行产权多元化的改革，而对新建项目主要采用BOT、TOT、BT、OBO等融资方式进行操作，合作经营期限一般在20－30年。建设部对部分省市的统计表明，大多数省份40％以上的公交企业、50％以上的水厂、60％以上的污水行业、80％的燃气企业，国有的股权产权都以各种形式出售。 　　由于前一段各地市场化改革大都沿袭了高成本、高风险的融资方式，忽视了公用行业服务对象大众化和高度垄断的特征，在具体实践中暴露出不少问题，概括起来主要有以下几个方面：(1)部分资产权属尚有争议，产权有待明晰。由于历史的原因，我国许多市政公用企业占用的资产权属尚未明晰，主要有小区内的各种管网、泵站、调压站等。另外，由于初期基础设施建设资金的短缺，各地纷纷出台了各种名目的收费政策，如向用户收取的开户费、初装费、管道建设费等，按“谁投资、谁受益”的原则，其产权归属还有待界定。现在各地企业产权改革的做法不尽相同，有些地方通过某种形式直接确定产权归企业，而有些地方则通过剥离的方式留在企业外部。然而，第一种方式日后将会引起产权纠纷，第二种方式则在日后的管理维护中极易产生纠纷。(2)相关配套政策不到位，今后监管难度加大。一是市政公用企业的产品政府定价及承担政府部分社会化职能等公益性特征，与当前的公共财政补亏体制相脱节，公共财政的价格补偿机制尚未确立，行业投资回报水平比较低；二是市政公用事业单位及其国有企业一直在国有体制下运行，与之相关的投资计划、基础建设、资金投入、产品调价以及产品质量标准等事项，主要由政府有关部门决策。随着市场化的改革，社会投资者的引入，这些问题还没有进行明确和规范，加大了日后监管的难度；三是虽然建设部颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，各地也相应制订了市政公用事业特许经营管理条例或规章，但在实际操作上还存在不少难题，真正有序竞争的市场格局尚未形成。(3)产权转让定价难、风险大。首先，由于市政公用行业的资产规模比较大，许多项目在多元化改革时，当地政府与投资者往往就今后的价格调整、特许经营、投资建设等形成不同形式的约定，投资者对产权价格的判断主要是建立在预期目标上，而目前在实际操作中资产评估的主要方法又是重置定价法，缺乏科学合理性。其次，市政公用行业生产的是大众日常必须的服务产品，关系到国家经济安全与社会稳定，在产权转让中防止其控制力的转移往往是政府考虑的重要因素。特许经营在实际操作中与预期还有差距。再次，为推进市政公用行业的市场化改革，2004年3月，建设部正式颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》，明确今后凡属市政公用事业的城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，都依法实施特许经营。因此，新的投资者一旦进入，在今后漫长的特许经营期限内，实际上还是一种排他性的垄断经营，意味着政府要等几十年后才有再次选择经营者的机会，从经济激励理论来讲，这种特许体制是缺乏效率的，是与改革的初衷相违背的。 　　 　　推进市政公用行业市场化改革要点 　　 　　近年来，有的地方和部门唱起了市政公用行业不宜进行市场化改革的调，甚至将公用行业的运行实体简单确定为公益性企业，完全依赖财政补贴过日子，这对于提高市政公用行业的运行效率是十分不利的。为此，笔者认为，推进市政公用行业的市场化改革，必须明确以下要点： 　　1．要明确市场化改革的基本目标。市政公用行业市场化改革的目标应同时兼顾两个方面：一是解决资金投入的不足，改变供需矛盾突出的局面，特别是与保护生态环境和居民生活水平提高密切相关的设施严重不足的状况；二是改善供给，提高效率，改善经营管理机制，使具有垄断特性的市政公用行业具