建设用地总量区域差别化配置研究.docVIP

建设用地总量区域差别化配置研究 　　摘要 在界定建设用地总量区域差别化配置内涵的基础上，建立了由地区生产总值、总人口、建设用地容量、农村建设用地整理潜力4项指标构成的指标体系，采用信息熵求和最大化方法对江苏省13个地级市2020年建设用地总量的区域差别化配置方案进行了测算。研究结果表明：从苏南、苏中、苏北三大区域看，苏南地区建设用地增量占比最大，苏中地区建设用地的需求满足度最高，苏北地区建设用地增量占比最小且需求满足度较低。据此得出以下政策建议：苏南地区应在现有建设用地容量空间内仍然允许其总量适度增长，获得较多的建设用地增量以支撑经济社会快速发展；苏中地区应给予一定量的建设用地总量增长，并积极挖掘现有农村建设用地潜力；苏北地区获得的建设用地增量较少，应重点挖掘农村建设用地潜力，通过城乡建设用地增减挂钩，实现建设用地总量控制目标。 　　关键词建设用地配置；区域差别化；指标；信息熵求和最大化；江苏省 　　中图分类号F301.2文献标识码A文章编号1002-2104（2013）12-0119-06doi：103969/jissn100212.018 　　2003年以来，土地政策开始与传统的货币政策和财政政策并列作为我国宏观调控的主要手段[1]。通过运用土地供应、土地规划、土地价格、土地税收等政策工具[2]，土地政策调控对宏观经济的平稳运行起到了积极的作用[3-4]。但存在的一个突出问题在于土地政策普适性过强而差异性不足[5]，不利于发挥区域资源禀赋优势，从而制约了调控效果。因此需要在宏观调控中制定差别化的土地政策[6-8]，以适应区域差异，促进区域协调发展。国家“十二五”规划明确提出“要实行差别化的土地利用政策”，全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）据此结合主体功能区分别对重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区提出了差别化的土地利用策略。 　　土地利用规划在土地参与宏观调控的各种政策工具中处于综合和基础地位[9]。其中土地利用总体规划编制的区域建设用地指标是制定土地利用年度计划的依据，进而影响区域建设用地供应量及结构。可见，建设用地指标配置的区域差别化对于构建差别化的土地调控政策体系具有重要意义。建设用地指标包括建设用地总量、城乡建设用地规模、新增建设用地量、人均城镇工矿用地等多项指标。我国的建设用地管理将从以增量管控为主转向以总量管控为主[6，10]，因此建设用地总量的区域差别化配置应成为构建差别化土地政策体系的重点。 　　鉴于此，本文以建设用地总量的区域差别化配置为切入点，在明确其内涵及方法的基础上，依据江苏省土地利用总体规划（2006-2020）年确定的建设用地总量，试图求解13个地级市的建设用地总量配置方案，以期为江苏省差别化土地政策体系构建提供参考和借鉴。 　　1建设用地总量区域差别化配置的内涵及方法1.1建设用地总量区域差别化配置的内涵 　　所谓差别化配置是相对于绝对平等配置而言的，即不能是等量分配或等比例分配，而是在充分承认区域差异基础上的差额分配。建设用地总量受经济社会发展、自然环境、政策制度[11-12]等多种因素影响。但目前土地利用总体规划中建设用地指标的区域配置多在现状建设用地指标基础上依据未来社会经济发展预测确定[13]，并伴随较强的主观性和行政性[11]，难以充分体现区域差异。 　　据此可以将建设用地总量区域差别化配置定义为：在一定的建设用地总量约束下，综合考虑各区域经济社会发展需求、生态环境约束及土地资源禀赋特征基础上，差别化确定一定时期内各区域建设用地总量的过程。其内涵包括：①各区域建设用地总量首先要反映区域未来一定时期内的经济社会发展增量，能够支撑经济社会发展；②充分考虑区域生态环境限制因素，不能放任区域建设用地规模无限制扩张；③立足于区域当前的土地资源禀赋，积极挖掘现有建设用地潜力。 　　刘琼等：建设用地总量的区域差别化配置研究中国人口?资源与环境2013年第12期依据以上内涵，实施建设用地总量区域差别化配置：首先，应当建立涵盖经济、社会、生态、土地资源禀赋4个方面的指标体系，全面体现区域差异；其次，应当选择合适的方法依照各指标在区域间的差异程度实现建设用地总量的区域差别化配置。 　　1.2建设用地总量区域差别化配置指标体系 　　现有关于建设用地区域配置的指标体系多侧重于区域经济和社会指标[14-15]，注重对土地利用经济社会效益的考量[16]，很少包含区域生态环境及土地资源禀赋指标。因此，考虑到与已有土地利用总体规划指标体系的衔接，结合主体功能区规划指标体系，同时兼顾指标的实用性，选择目标年地区生产总值、目标年总人口、“建设用地容量”和农村建设用地整理潜力4项指标分别代表各区域经济、社会、生态及土地资源禀赋差异，作为建设用地区域差别