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当代中国农村土地政策回顾与思考 　　[摘要]当代中国农村土地制度主要经历了农民土地所有权，农民个体所有制向集体所有制转变，土地所有权与使用权集中于人民公社，集体所有与农民承包逐步确立等历史阶段。当前农村土地制度存在诸多问题，今后应从土地所有权、土地征收、土地流转以及农村土地政策与法律关系等方面去思考和探讨这些问题。 　　[关键词]当代中国；农村土地政策；中央一号文件；回顾；思考 　　新中国成立以来，中国的农村土地制度经历了由农民土地所有制、农村集体土地所有制和集体所有家庭承包制三个主要阶段。当前，中国农村土地问题层出不穷，这些问题的解决与否关系着农村的发展和社会的稳定。因此，对农村土地政策变动的历史作个回顾与总结显得尤为必要。 　　一、1949-2003年中国农村土地政策变动的历史回顾 　　（一）农民土地所有权阶段（1949-1953年）。中国共产党执政初期，新解放区仍维持原来的旧土地制度，“这种土地制度极不合理，占农村人口总数不到10%的地主和富农，占有70%-80%的土地；可是占农村人口总数90%以上的贫雇中农等只占20%-30%的土地”[1]。只有改变旧的土地制度，新生政权才能稳固，农村的生产力才能得到解放。所以，进行土地改革是当时中国社会的内在要求。 　　1950年6月通过的《中华人民共和国土地改革法》公布实施。“从此，土地改革运动在全国新解放区分期分批广泛开展起来。”[2]土地改革的完成标志着中国的封建土地所有制被彻底摧毁，农民土地所有制得以建立。由于农民是土地的所有者，因此，他们的生产积极性十分高涨。在此形势下，农业很快得到了恢复和发展，新生政权也得以巩固。 　　（二）农民个体所有制向集体所有制转变阶段（1953-1956年）。土地改革完成后，执政党对土地改革又作了进一步的理论探索。毛泽东主张“土地改革只是新民主主义革命的内容，并不是无产阶级和社会主义的主张，是一切革命民主派的主张，并不是我们共产党人的主张”。“我们的将来纲领或最高纲领，是要将中国推进到社会主义和共产主义社会去的，这是确定的和毫无疑义的”。[3]中共领导人认为土地私有制被土地公有制所取代，是农民脱贫的唯一路径。所以，就必须利用土地改革的时机，把农村和农民都引向社会主义道路。 　　（三）土地所有权与使用权集中于人民公社阶段（1957-1978年）。中共中央认为，经过社会主义改造、整风和反右派运动后，经济、政治和思想战线上的革命已取得了胜利。所以，今后的工作重点应该转到经济建设上来。1958年5月，“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线在中共八大二次会议上通过。1958年，以农业为突破口的“大跃进”运动开始。同年，人民公社化运动兴起，它是一场生产关系上的“大跃进”。1958年8月29日，《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》在北戴河会议上通过。[4]这样，人民公社就掌握了生产资料的所有权、占有权、支配权和使用权。因此，生产队基本上处于无权地位，只是徒有基本核算单位的名而已。 　　（四）土地所有权和经营权开始相分离（1982-1986年）。1982年“中央一号文件”为家庭联产承包责任制正名，之后的4个“中央一号文件”相继稳定和完善了农村土地承包制度，使中国农村土地制度进入了一个新阶段。1993年，“家庭联产承包责任制”首次被写入新修订的《中华人民共和国宪法》。同年，土地承包期限“再延长三十年不变”的政策得到确认。1995年3月，国务院在批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》中规定：“在承包期内实行增人不增地、减人不减地，建立土地承包经营权流转机制，保护继承人的合法权益，加强对延长土地承包期工作的领导。”[5] 　　（五）集体所有与农民承包逐步法制化（1986-2003年）。1986年4月12日，《中华人民共和国民法通则》由六届全国人大第四次会议通过，1987年1月1日起施行。1986年6月，《中华人民共和国土地管理法》由六届全国人大常委会会议通过，1998年第一次修正，2004年第二次修正。1998年，中共十五届三中全会把“家庭联产承包责任制”改为“家庭承包制”，删去“联产”和“责任”。2002年8月29日，《中华人民共和国农村土地承包法》由九届全国人大常委会通过。[6]这些法律的实施，确定了土地承包关系，保护了农民的根本利益，使农民能够增加长效投入，提高农业生产，使中国农村土地制度逐步走上法制化轨道。 　　二、新世纪的“中央一号文件”与农村土地政策调整 　　（一）土地政策调整既前后衔接又一脉相承。新世纪的第一个中央文件,即2004年“中央一号文件”提出：加快土地征用制度改革；切实落实最严格的耕地保护制度；完善土地征用补偿机制；积极探索非农用地进入市场。[7]此后的“中央一号文件”中涉及农村土地