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房屋征收中违法建筑补偿问题探讨
房屋征收中违法建筑补偿问题探讨
[内容提要]违法建筑在我国各地普遍存在,房屋征收中的违法建筑的补偿问题更是棘手。解决此问题,需要政府部门兼顾合法性和合理性原则,应根据其不同类型及其成因,确定具体的补偿措施。
[关 键 词]房屋征收;违法建筑;补偿
违法建筑在我国各地普遍存在,违法建筑问题由来已久,房屋征收中的违法建筑的补偿问题更是棘手,已经成为当前房屋征收中的“疑难杂症”。该问题如果得不到妥善解决,就会引发被征收人的不满,甚至会酿成巨大的矛盾冲突,使房屋征收工作遭遇困境、陷入僵局。
一、房屋征收中违法建筑的类型
违法建筑,通俗地讲就是指违反相关法律、法规的建筑。尽管目前违法建筑的种类繁多,但是,房屋征收中的违法建筑指的是房屋征收范围内的违法建筑。在新“征收条例”与违法建筑研讨会上,北京大学法学院姜明安教授提出,应该按照违法性质的不同将违法建筑分成八类:第一种为实质及程序都违法的建筑,第二种为因为配套法律在违法建筑建成之后才出台而形成的违法建筑,第三种是程序上存在瑕疵的违法建筑,第四种是因为政府违法导致当事人行为违法而产生的违法建筑,第五种是政府默许的违法建筑,第六种是经过买卖转手的违法建筑,第七种是临时性简易违法建筑,而第八种则是因为行政许可被吊销导致的违法建筑。[1]本文参照此种分类办法,将房屋征收中的违法建筑归纳为以下几种主要类型:
(一)历史遗留的违法建筑。又被称为“老旧违法建筑”,这类违法建筑建造时间都比较久远,有的房屋被征收人甚至说不清具体建造的时间,有的被征收人持有的是20世纪五六十年代发黄的房契。有的学者将这类建筑说成是“无法可依”时期建造的房屋,言外之意,这类违法建筑是由于立法滞后的原因所导致的。的确,1990年我国的《城市规划法》才开始实施,1995年《城市房地产管理法》才开始实施,这样,在此之前建造的房屋并未要求取得规划许可证等相关材料,在此之后也并未要求补办房屋所有权证明等。由此就造成了这一类没有严重社会危害性的建筑的长期存在,甚至很多被征收人好像并不认为此类房屋属于违法建筑。
(二)政府默许的违法建筑。行政法学家姜明安教授严谨地将此类违法建筑称为当事人违建但是政府默许的房屋。原因在于,我国《行政处罚法》第二十九条规定,违法行为在两年内未被发现的,不再给予行政处罚。这就涉及行政处罚时效问题,行政处罚时效是指行政机关对违法行为人的违反行政管理秩序的行为丧失追究行政处罚责任的期限。行政处罚时效的设定目的在于督促行政机关履行自己的岗位职责、提高行政效率,同时核心在于保护公民、法人等行政相对人的合法权益不受行政机关的侵害。政府默许的违法建筑的存在主要是由于违法建筑建造以后行政机关怠于行使相关职责而超期一直没有处理而造成的。
(三)突击建造的违法建筑。房屋征收范围确定后,被征收人出于对私利的过度追逐,突击建房,尤其是城郊接合部的农民,“不种庄稼只种房”成了突击建造违法建筑的鲜明写照。被征收人为了获得额外的征收补偿费用,在房屋征收范围内擅自提高容积率与建筑密度,企图通过新建、扩建、改建让房屋“长密、长高、长胖”来增加房屋建筑面积。个别地区,突击建造的违法建筑和原有建筑连接成片,用“遮天蔽日”来形容一点都不过分。
二、房屋征收中违法建筑的形成原因
违法建筑是因为建造行为违反了我国建筑管制的相关法律所致。但仔细探究违法建筑形成的更深层次原因,可以归纳为以下几个方面:
(一)城市规划不到位。部分违法建筑的存在与我国城市规划的严重滞后密切相关。新中国成立以后很长一段时间,城乡规划总是落后于城市的发展速度,特别是改革开放以来,经济快速发展、城市化进程加快,大量外来人口向城市集中,短时间内形成了对房屋的巨大市场需求。可是,原有的住房制度及房地产市场的改革相对滞后,使得房屋远远不能满足人们的需求。然而,在如此巨大的房屋供需矛盾面前,政府规划部门处于被动应付式管理状态,最终导致了房地产业的畸形发展,其后果之一就是违法建筑的大量存在。
(二)行政监管不到位。行政监管部门没能对建筑物实施有效的监管。违法建筑由谁来监管,由谁来惩治,在法律上缺乏明确和统一的规定。在实务中,规划部门、土地部门、城建部门等似乎都是认定违法建筑的主体,执法权的混乱在一定程度上造成了“谁都有权管、谁又都不管”的推诿扯皮局面。
有的房屋登记机关滥用权力,以口头承诺代替书面文书,对不符合登记条件的房屋,予以口头追认,却不予进行书面登记,致使许多建筑处于非法状态。有的执法机关对违法建筑持放任的态度,对违法建筑疏于管理、怠于对违法建筑的执法,一方面,等违法建筑完工后,再向人民法院申请强制拆除,使法院面对已经完工、价值几万元甚至十几万元的违法建筑无所适从,增加了执行难度。另一方面,如果让违法建筑
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