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我国政府预算监督制衡机制模式选择 　　[摘要]我国的政府预算改革从最初的技术引入过程逐渐过渡到制度完善阶段，这是一个必然的路径选择。由于我国的特殊国情，预算监督制衡机制的模式选择并无先例可循，因此，需要关注改革实践进行案例研究。文章首先对相关理论研究进行梳理，然后通过一个实际案例的剖析，阐述现有体制环境下多层次预算监督制衡机制的框架与具体内涵，认为在一级政府内部应建立完善包括人大、政府决策层、政府部门之间、财政部门内部以及体制外等五个层次的预算权力制衡体系。 　　[关键词]政府预算；监督制衡：机制；模式选择 　　[中图分类号]F810.3　[文献标识码]A　[文章编号]1002-736X(2009)06-0017-03 　　 　　一、引言 　　 　　政府预算在财政管理体系中处于核心地位，预算改革的推行和不断深化成为我国财政管理体制改革的焦点问题。自20世纪90年代末开始，我国自下而上地进行了一系列重大的预算管理制度变革，目前已初步建立起包括部门预算、国库集中收付和政府采购等在内的公共财政体系的基本框架。较之以往，本轮财政改革的重要性不言而喻，在一定程度上规范了政府收支行为，使得财政资金管理更加公开、透明、科学。但不可否认的是，目前政府预算管理中仍面临着诸多问题，近年来审计部门公布的审计结果印证了这一点。 　　回顾我国公共财政的改革过程，主要是由政府部门主导的，侧重于预算编制方法等技术的引入方面，在制度层面特别是预算监督制衡机制的建立上仍属薄弱环节，缺乏对公共财政资源决策和配置权力的有效制衡和监督。根据我国的具体国情，现阶段强调监督制衡机制的古典预算原则似乎比强调预算部门自由裁量权的现代预算原则更适合。在预算改革总体构架的取舍上，重新构建预算管理利益相关主体的共同治理结构，或许比在操作与规则层面引进某些先进管理手段更为迫切。如近两年推行的绩效预算改革，在开始阶段的技术操作层面推行得还算顺利，但由于监督机制的缺乏，导致其在随后的评价结果的落实上遇到了很大的障碍，影响了实质作用的发挥。因此，在公共财政改革的大幕开启后，下一步，预算改革的重点应及时转到制度建设上来，通过完善预算监督制衡机制，提高各相关主体的参与度，推进预算民主化进程。 　　党的十七大提出：“深化预算制度改革，强化预算管理和监督”，“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这为我们完善预算监督制衡机制提供了指导思想。国外(主要指西方发达国家)在预算监督制衡的理论和实践方面都比较成熟，国内还主要限于理论方面的探讨，实践中正处于由传统的、非规范的预算监督机制向规范的做法过渡的阶段。本文将对相关理论研究进行系统的梳理，同时，通过调查研究，了解实际工作部门的经验做法，从整体架构和具体内涵方面探讨加强预算监督制衡机制的模式选择，以寻求在现有制度环境下预算监督制衡理论与实践的最佳结合点。 　　 　　二、研究述评 　　 　　国内外在加强预算监督和控制方面的研究成果比较丰富，国外学者如马克斯?韦伯、威尔达沃夫斯基(Wildavsky)等均对议会控制和监督政府预算作过充分探讨。西方国家预算监督机制以立法型预算监督为主，崇尚和奉行预算权力之间的合理配置和相互制衡(王宗文，2005)。由于体制上的较大差异，其对于我国政府预算监督模式选择的借鉴意义相对有限，本文着重关注国内学者的相关研究。国内关于预算监督制衡机制的研究主要从两个方面展开。 　　一方面，借鉴国外经验，着重于理论探讨和制度设计。针对预算管理法治化的目标，一些学者强调重申古典预算原则的宗旨，突出立法监督机构的作用，加快构建完整统一的公共预算体系，推进政府预算管理立法的修订与完善，提升立法监督机构的预算管理法治化水平(高培勇、马蔡琛，2004)。有的学者认为，在当前经济体制转型阶段，政府预算各利益相关主体的互动影响结构仍处于不断调整的动态过程之中，在确定预算管理原则的基本取向时，不应盲目追求现代预算原则所倡导的行政部门自主权；而重申古典预算原则的宗旨，突出立法监督机构对预算过程的控制，似乎更能体现构建中国政府预算管理利益相关方共同治理结构的基本方向(马蔡琛，2004)。进一步地，有学者阐释了预算监督参与主体已经不仅仅局限于立法机构和执行机构这两者，而是逐步扩大到了包括纳税人在内的社会公众、社会中介组织、新闻媒体乃至利益集团等。健全、完整的预算监督体系是由多层次、多环节、宽领域、全方位的要素构成的，它们共同构成了公共预算监督机制的组成部分(孙开，2007)。 　　另一方面，一些学者积极关注我国预算改革的实践过程，通过详细考察实际部门操作案例给