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我国政策性银行兼营自营性业务制度构建 　　摘要：政策性银行兼营自营性业务存在一定必然性，其应当遵照适度兼营、严格分离、最终退出的原则，在法律制度的框架下进行。规范化兼营的首要前提是确定政策性银行的业务范围，政策性业务范围的确定应保证不主动与商业银行竞争，仅为有益补充和产业引导;要对自营性业务进行一定的限定，同时实施分账管理、分账核算。但最终路径上，政策性银行应当在时机成熟时果断退出自营性业务。 　　关键词：政策性银行;自营性业务;制度构建 　　中图分类号：F831.1〓〓〓文献标志码：A〓〓〓文章编号：1001-862X（2016）01-0119-004 　　一、问题的提出 　　政策性银行是由国家出资设立，以国家信用为基础进行融资，并在国家发展战略指导下进入市场领域参与金融资源配置的特殊金融机构。其具有很强的国家政策性目标，即为了克服金融市场“失灵”，将资金配置到商业银行不愿进入、进入不足或政府财力无法直接保障，但国家战略确需资金投入的领域，如基础设施建设、农村农业、进出口等等，从而实现国家发展战略意图。 　　但是近年来，我国政策性银行在运营过程中越来越多地涉猎商业性银行业务，在兼营自营性业务（1）的过程中，与商业银行争夺客户、争夺项目，政策性业务与自营性业务边界不清，因此饱受诟病。中国投资有限责任公司副总经理谢平曾在公开场合指出，政策性银行改革在中国的多次反复，根本原因在于目前我国经济领域中政府和市场的边界不清楚，而且时常变化，因此会出现很多所谓的政府重大项目、专项基金等，这些都为政策性银行大肆开展自营性业务留下了空间。而政府和市场的边界不清导致了三种套利行为。第一，地方政府和企业从政策性银行获得廉价资金;第二，政策性银行本身可进行监管套利――混合经营，混合核算，在运营过程中如果出现亏损可算政策性业务、出现盈利算自营性业务;第三是投资者套利，因为目前所有的政策性金融债都有国家在背后支持。从表面上看，目前是多方盈利，但深挖下去，实质上是由政府承担了所有风险。[1] 　　我国政策性银行涉足自营性业务，被诸多商业银行指责为“不务正业、偏离目标;不当竞争、与民争利”。然而从国情出发，在当前及今后一段时期内，我国政策性银行兼自营性业务是具有现实需要的――由于政府财力的原因，国家不能无限度地向政策性银行注入资本，以弥补政策性金融运作中存在的损失，这需要政策性银行自身能够“养活自己”，一方面，政策性银行必须以市场化手段开展政策性金融业务，使政策性业务能够实现良性循环，至少收回本金;另一方面，在当前财政支持不足的情况下，还需要依靠一定的自营性业务来充实资本金，使政策性银行能够存续和发展下去，从而去实现其政策性目标。2015年4月12日，中国政府网公开了国务院关于同意三家政策性银行改革或深化改革相关方案的批复，其中针对中国农业发展银行提出应当对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算。这是官方首次肯定了政策性银行的兼营行为。 　　笔者认为，政策性银行兼营自营性业务饱受诟病的根源，并不在于其“是否”能够兼营自营性业务，而是在于其“如何”兼营;如何既满足于政策性银行存续和发展的需要，又保证自营性业务不会“反客为主”成为主营业务，同时还要维护金融市场的市场秩序。这就需要对政策性银行兼营自营性业务行为进行一定的制度约束――即通过政策性银行法律制度的构建，使其兼营自营性业务的行为在法治的轨道上运行，不偏离政策性目标。 　　二、制度设计的基本思路 　　对于规范政策性银行兼营自营性业务的问题，笔者认为，应当遵循“适度兼营、严格分离、最终退出”的立法思路。 　　（一）适度兼营 　　所谓“适度兼营”，是指法律应当允许政策性银行在确保主营政策性业务的前提下兼营一定的商业性银行业务，但是兼营的商业性银行业务必须限定在法律规定的程度和范围之内。兼营的“适度”必须由法律来界定。从政策性银行法的立法思路上讲，笔者认为可以通过商业性贷款资金规模、商业性贷款投向的方向和范围、商业性贷款的最终经营目标等几个方面的规则设计来体现“适度”。 　　（二）严格分离 　　所谓“严格分离”，是指通过制度设计划清政策性银行中政策性业务与自营性业务的边界，严格避免混业经营。出于对当前现实情形的考量，允许政策性银行兼营自营性业务以盈利补充政策性资金不足，但是对于政策性业务和自营性业务必须设计相应的制度安排，对其进行严格的分离，不允许出现“混业”的情形。业务严格分类，需要完善、详细的制度安排，从立法思路而言，可以从内部决策、外部监督等方面予以规定。 　　（三）最终退出 　　笔者认为，适度兼营自营性业务，只是对目前政策性银行现实的妥协。资金成本是银行之间竞争的关键。政策性银行的资金大量来自于市场发债，且其发债凭借的是政府信用背书，相对于商业银行，明显具有资金成