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我国行政诉讼面临困境与解析 　　摘要：我国《行政诉讼法》实施十几年来，对促进我国民主法制建设，保护广大人民的合法权益起到了巨大的作用。但由于其本身的缺陷、我国现行体制的不健全等因素的影响，我国的行政诉讼面临着困境，影响了我国的民主法制建设。本文将从行政诉讼困境的表现形式、根源等方面加以说明，以供商榷。 　　关键词：行政诉讼困境 非正常撤诉 行政诉权 诉讼成本 　　 　　我国《行政诉讼法》于1989年4月4日由全国人大通过，1990年10月1日实施，迄今已有十六年了。《行政诉讼法》的颁布实施是我国“法制时代的开始”，意味着一场“静悄悄的革命”，在我国民主法制建设中具有里程碑的意义。[1]但从其实施效果来看，并不尽人如意。 　　 　　一、行政诉讼困境的表现 　　 　　（一）行政案件受案数偏少，并呈下滑趋势 　　行政案件与民事案件、刑事案件相比，显得极为冷清，突出的表现是行政案件受理的数量极低。以1996年为例，全国法院审结各类案件的总数为5273544件，而行政案件的审结数仅为79527件，仅占各类案件总数的1.52%。再如1997年，在我国每100万人中仅有60人提起行政诉讼，而有些国家，每100万人中就有几百人提起行政诉讼，我国的行政诉讼案件，少得可怜。[2]从1993年到1998年的6年间，我国各级人民法院受理一审行政诉讼案件为37万件，这个数字与全国现有12亿人口的绝对数量相比，总起诉率只有万分之二点三。 行政案件少，并不是行政争议发生少，而是大量行政案件没有诉到无法诉到法院。因为只要看一看各级信访机构收到的近于天文数字的来信来访就知道。 　　(二)行政诉讼案件撤诉率居高不下，且非正常撤诉率远高于正常撤诉率 　　建立撤诉制度的目的是为了尊重当事人的诉权，同时也是为了节省司法成本。非正常撤诉的共同点是：原告对具体行政行为并非没有异议，原告撤诉并非心甘情愿，而是由于被诉行政机关的施压威胁，或原告委曲求全而违心退让，或人民法院的“变相调解”。能说明问题的是，《行政诉讼法》施行至今，几乎没有哪个法院在审查撤诉申请后作出不允许撤诉的裁定。结果必然是对行政权力实施监督的行政诉讼制度流于形式。[3]从下表可以看出，在司法实践中，撤诉往往被扭曲，并且撤诉率居高不下。 　　 　　(三)行政案件起诉难 　　起诉难是行政诉讼面临的最大问题之一，主要有三类情况：[5] 　　1、行政权压制诉权导致行政诉讼的热情下降。具体表现在：(1) 行政机关在执法过程中不制作、不送达行政处理决定书，限制相对人行使诉权；(2) 行政机关作出处理时不告知诉权及起诉期限，限制当事人行使诉权；(3) 行政机关通过威胁、恐吓等非法手段，阻止当事人行使诉权。 　　2、法律规定不合理引起的起诉难。表现在：起诉条件过于严格、受案标准不明确、受案范围过于狭窄、被告制度不完善、诉讼时效相对较短等。 　　3、因法院操作错误而引起的起诉难。像“未立先审”、对符合起诉条件的不予受理、对一些所谓“敏锐案件”的不予或不敢受理等。 　　（四）行政诉讼审判难 　　1、人民法院审判权的非独立性，难以保障行政审判的公正性 　　在我国现行政治体制下，法律虽然规定人民法院在审理行政案件时，独立行使审判权，但在审判前后却处处受到限制，外界的压力和不良影响对行政案件审判的公正性有着巨大的冲击力。一方面，行政机关施加压力，对具体案件的审判进行干预；另一方面，政府在日常办公条件等方面也牵制着人民法院。 　　2、规避行政诉讼的现象比较严重 　　（1）政府行为党性化 　　不少地方政府为了规避法律，凡是有可能被诉的行为，由党委或党委书记去做，事实上许多行为是由党组织作出的，由于党不能做“被告”，所以党的组织往往成了违法行政行为的“避风港”，正所谓“党委作报告，政府作被告；书记出点子，乡长挨扳子”，或者“党委作报告，政府免被告；书记出点子，乡长免扳子。” 　　（2）具体行政行为抽象化 　　可反复适用的抽象性行政行为备受到行政机关的重视，出现借用抽象行政行为来延伸和扩张其行政职权的现象，致使具体行政行为抽象化。由于《行政诉讼法》没有将抽象性行政行为纳入受诉范围，因此许多行政机关为了规避司法审查，将本属于具体行政行为的事项以非具体行政行为的形式作出，司法机关对此束手无策，而普通群众也难以搞清是否是具体行政行为，这也导致了起诉与审判的困难。 　　（五）行政裁判执行差 　　在司法实践中，行政相对人冒着不怕打击报复的风险，拿起“民告官”的法律武器，在付出了昂贵的起诉成本之后，虽然“官司赢了，但却高兴不起来”、[6]“赢了官司，输了阵地”。究其原因是行政判决常常得不到执行，这可能是由于人民法院不敢对行政法院强制执行，也可能是由于一些行政机关公开蔑视法院判决。其结果往往是相对人